近年來，許多城市的老小區(qū)、舊街道悄然發(fā)生著變化，有的甚至搖身一變成為懷舊街區(qū)。為促進老舊樓盤綠色發(fā)展、持續(xù)提升城市居民幸福感，近日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（下稱《通知》），針對城中村等老舊用地利用粗放問題開展盤活利用工作，在配套設施、智慧化社區(qū)、引商增值等方面打造安居新生活。

老舊小區(qū)換新顏，居民生活幸福指數也在提高。“《通知》將針對過去的矛盾與問題展開科學統(tǒng)籌和專項規(guī)劃，可持續(xù)、漸進性地盤活城鎮(zhèn)低效用地，探索出一條讓群眾受益的城市化道路。”相關專家在接受人民網采訪時表示，不同于過去面向農田和閑置地塊的新增用地開發(fā)，本次將針對過去沉寂的城中村、老舊小區(qū)等存量用地展開創(chuàng)新盤活，為基層社會治理注入新活力。

因地制宜開發(fā)老舊用地

對低效用地進行再開發(fā)，各地也在積極進行探索。從實踐效果來看，山東青島連續(xù)開發(fā)利用土地3萬余畝、落地項目146個；廣東省自2009年起開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊（“三舊”）改造，全省累計納入“三舊”范圍的土地面積281.4萬畝；廈門通過“金包銀”工程探索出就地城市化的“舊村改造”模式。

眾多高效、可持續(xù)的實踐項目，為我國的低效用地再開發(fā)積累了寶貴經驗。

老城更新引領綠色發(fā)展。作為東北老工業(yè)基地的沈陽，是我國鑄銅鑄鐵的“主力軍”。然而，曾經遍布城區(qū)的化工廠和大煙囪，使沈陽陷入嚴重的空氣質量及生態(tài)治理問題。如今，通過將中國綠發(fā)等新能源產業(yè)引入城建，結合工廠搬遷、減排等一系列再開發(fā)措施，推動了沈陽從工業(yè)文明時代裝備制造的“優(yōu)秀生”蝶變?yōu)樯鷳B(tài)文明時代綠色低碳高質量發(fā)展的“模范生”。

“在政策落地過程中，存在規(guī)劃協同性不夠、低效用地退出機制不健全、利益協調機制不完善、歷史遺留問題處理難度大等問題。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所研究員、國土規(guī)劃研究室主任黃征學表示，目前的低效用地再開發(fā)政策在實施過程中仍然存在不少問題，老舊地區(qū)改造工作需探索更符合群眾需求的落實方式。

如何在地方政策規(guī)劃、原有住房拆遷、社區(qū)居民服務等方面進行改善，一直是備受關注的話題�！霸诩訌姼黝愐�(guī)劃銜接的同時，需強化協同，完善低效用地退出機制和利益協調機制。”黃征學表示，要構建土地全生命周期管理新機制，分類、分階段處理歷史遺留問題，推進多方式、多主體、多業(yè)態(tài)供地，改善城中村面貌，提高土地節(jié)約集約利用水平。

提高土地集約利用水平

在深入調研與實地考察后，自然資源部擴展規(guī)劃了包括北京、上海、成都等43個試點城市，積極探索低效用地再開發(fā)工作的部署與實施。

業(yè)內專家表示，現有土地管理政策多是以農田或閑置土地開發(fā)的新增建設用地為主的，針對存量建設用地盤活利用的土地和規(guī)劃政策體系尚未形成。針對這種轉變，本次試點將對土地供應方式、地價政策工具和存量資源轉換利用機制做出相應調整。

低效用地的供應方式也將在眾多試點城市進行擴展，例如鼓勵原土地使用權人改造開發(fā)，實施舊村居改農家樂、舊城鎮(zhèn)改度假小鎮(zhèn)等；完善存量用地的地價政策、因地制宜公示地價，在市場估價的基礎上對改造用地進行公開定價；建立競爭性準入機制，在公開網站對“城中村”等改造項目展開項目競爭性磋商，遴選符合開發(fā)需求的合作單位。

黃征學表示，《通知》聚焦低效用地再開發(fā)中的矛盾和問題，結合土地利用未來的發(fā)展方向，在規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲資金籌措、混合用地供應、地價款確定方式、土地增值收益分享、存量建筑用途轉換等方面都提出探索要求，對調動各類主體參與存量建設用地開發(fā)、提高土地節(jié)約集約利用水平、推動城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴轉向存量挖潛等方面都具有重要意義。

重視“零星用地”與騰退工作

“零星用地”是指低效用地周邊的邊角地、插花地等分散性區(qū)域，整合開發(fā)“零星用地”，將推動構建更高效、可持續(xù)的土地利用方式。通過建設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、教育科研、休閑商業(yè)等用地，“零星用地”整合將成為完善城市空間與功能的附屬地塊。在此基礎上，建設公園綠地、停車場、社區(qū)服務中心等為公共利益開發(fā)的用地，允許以成片開發(fā)方式實施征收，建設出一條可持續(xù)的再開發(fā)道路。

為探索低效用地再開發(fā)，舊商鋪、城中村等低效用地的騰退拆遷也是必要工作。對此，黃征學表示，為平衡好再開發(fā)和城市歷史文化之間的關系，需要強化歷史文化名城保護發(fā)展規(guī)劃和城中村改造片區(qū)規(guī)劃或設計方案的銜接，明確改造的范圍、改造的內容和改造的方案，同時，結合改造地自身實際，注入更多歷史文化元素。

在尊重城市歷史文化的基礎上，《通知》對拆遷、騰退住房的收益分享機制進行了完善。舊城改造過程中將探索完善土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實物補償的途徑。在政策實施過程中，將更重視拆遷房屋的估價及原使用權人補償，并探索產權調換等實物補償的方式。

“在推動全國低效用地再開發(fā)的過程中，保障發(fā)展空間和促進城鄉(xiāng)內涵式發(fā)展的同時，也應盡量減少耕地和生態(tài)用地的占用，維護國家糧食安全和生態(tài)安全�！秉S征學說。（楊易嘉對本文亦有貢獻）

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