吳敬璉

　　關(guān)于中國城鎮(zhèn)化道路的問題，是近幾年屢被討論的問題。我們現(xiàn)在提出“新型城鎮(zhèn)化”，那么相對來說就有“舊型城鎮(zhèn)化”，舊型城鎮(zhèn)化的問題是什么？產(chǎn)生這些問題的根源是什么？

　　目前人們對于城鎮(zhèn)化大概有兩種看法，一個看法認為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動經(jīng)濟增長的一種重要途徑。

　　由于這個看法受到了很多人的反對，有人就提出了第二種看法：城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的結(jié)果而不是一種推動力量。在工業(yè)化后，人口會向城市聚集，城鎮(zhèn)化就可以得以推進，城鎮(zhèn)化是一種結(jié)果而不是推動的力量。

　　我個人認為這兩種看法都有問題：與發(fā)展經(jīng)濟學(xué)公認的城鎮(zhèn)化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當(dāng)中所起的作用相比，上述的兩種認識都有很大的差別。

　　從國外學(xué)者的著述和研究看，在一個國家從低收入向高收入邁進的過程當(dāng)中，城鎮(zhèn)化一直是收入快速增長和一國工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。

　　城市是一國經(jīng)濟增長的發(fā)動機，創(chuàng)新的孵化、精湛技能的培育，無不在城市進行。只有在城市當(dāng)中，因為有人的互相親近和接觸，通過人和人之間的面對面的交流與沖擊，就可以產(chǎn)生新的思想、新的概念和新的產(chǎn)業(yè)，這是城市最大的功能。城鎮(zhèn)化的最大作用就是培育出了拉動經(jīng)濟增長的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。

　　因此，城鎮(zhèn)化并非是推動經(jīng)濟增長的手段，而是創(chuàng)造出了一個能產(chǎn)生新思想和新創(chuàng)意的城市。

　　城鎮(zhèn)化當(dāng)然也有負面效應(yīng)，比如因為人口密集會造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛(wèi)生管理會變得復(fù)雜和困難，治安管理的難度會加大等等。

　　總之，城市生活的成本就會比較高。如果我們可以盡量發(fā)揮城市的正能量，盡量減少其負能量，這樣的城鎮(zhèn)化就接近成功了。如果不是這樣，城市的正能量不能發(fā)揮出來，負能量倒是很強，那就會有問題了。中國的舊型城鎮(zhèn)化問題的根源可能就在這里。

　　舊型城鎮(zhèn)化異化為

　　房地產(chǎn)開發(fā)和爭建大城市

　　舊型城鎮(zhèn)化有什么特點呢？就是土地的城鎮(zhèn)化優(yōu)先于人口的城鎮(zhèn)化。城市建成的城區(qū)面積比城市人口的增長要高好幾倍。中國城市的市中心的容積率比發(fā)達國家要低得多。城市人口的人均占地面積卻比發(fā)達國家多得多，我們的土地不多，但我們城市中人均占地面積要比人家多得多。舊型城鎮(zhèn)化不是產(chǎn)生新思想和新創(chuàng)意，而變成了開發(fā)房地產(chǎn)。

　　第二就是攤大餅式的城市發(fā)展，各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市。我們的城市專業(yè)化程度很低，只要擴大規(guī)模就可以，同質(zhì)化很嚴重。

　　2007年，長期關(guān)注中國城鎮(zhèn)化問題的美國布朗大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授弗農(nóng)·亨德森認為：中國的城鎮(zhèn)化進度落后于很多國家，城市居民的數(shù)量甚至都比跟中國處于同樣發(fā)展水平的國家要低。

　　但是他發(fā)現(xiàn)一個很特別的情況，一方面國內(nèi)的小城市發(fā)展偏枯（編者注：即發(fā)展相對滯后）；另一方面國內(nèi)存在很多500萬人口以上的特大規(guī)模城市，而這樣的大城市運作效率很低，比如北京。

　　攤大餅式發(fā)展的結(jié)果把金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在（城市）里面。制造業(yè)里的工人被稱作農(nóng)民工，農(nóng)民工是沒有被城鎮(zhèn)化的，他也不是市民。我們官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)說中國城鎮(zhèn)化率為52%，但是其中有相當(dāng)一部分是未城鎮(zhèn)化的，就是實際上只是做一些簡單再加工的工作。如果把這部分刨除之后，我們的城鎮(zhèn)化率只有35%。

　　這造成了很多問題。第一個問題就是大拆大建，侵犯了民眾的利益。第二個問題就是小城市偏枯，特大城市瘋長。就導(dǎo)致了兩個結(jié)果，一個是項目建設(shè)過程當(dāng)中占地面積過大，投資效率低下。其次是各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩(wěn)定。

　　隨之而來的問題是建成后的城市運作效率很低。城市提高經(jīng)濟效率的好處沒有充分發(fā)揮，但是負面效應(yīng)卻充分顯露了：交通擁堵，生態(tài)環(huán)境惡化，城市運營成本高昂。北京就是一個典型，每個人的生活半徑都很長，每天幾百萬人進來一次，出去一次。造成了嚴重的空氣污染。

　　三因素導(dǎo)致舊型城鎮(zhèn)化弊端

　　為什么會產(chǎn)生這些問題？有以下一些主要原因。

　　第一是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過程，把造城當(dāng)成是提高政績重要的、甚至是主要的手段。

　　第二是土地產(chǎn)權(quán)制度。我們現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊，農(nóng)村那一塊是集體的。最終擁有者是農(nóng)民，但是農(nóng)民從中得不到權(quán)力也不能獲得利益。權(quán)力和利益主要掌握在村干部手里。

　　按照憲法的規(guī)定，城市土地屬于國有的。所以城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中就出現(xiàn)了這樣的問題：農(nóng)村土地征購的時候，其將按照農(nóng)產(chǎn)值來定價。一旦農(nóng)村土地轉(zhuǎn)成城市土地后，城市土地在經(jīng)過招拍掛出讓后，價格將比從農(nóng)村土地征購時大幅上漲。

　　這個差價將屬于新所有者，因此這極大激勵了地方政府造大城，攤大餅，盡量把土地規(guī)模做大。這樣各地政府不僅可以表現(xiàn)政績，財政收入還能大幅增加，這就出現(xiàn)地方政府對土地財政的依賴。

　　第三個原因具有中國特色，就是行政級別是層級化的。在市場活動當(dāng)中，本來城市和城市之間是平等的。但是我們不是，我們有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。越是上級的城市支配資源的能力越大。

　　反過來越大規(guī)模的城市，往往明文規(guī)定的行政級別，或者是潛在的行政級別就越高。這就造成了一個循環(huán)，就是上級城市可以運用更大的權(quán)力吸取資源，擴大自己的規(guī)模。規(guī)模越大之后，其行政級別或者是實際的行政級別會越高，這就造成了一種惡性循環(huán)，終致我們現(xiàn)在的小城市偏枯，而大城市擴張得太厲害。

　　推進新型城鎮(zhèn)化需解決體制缺陷

　　怎么能夠解決上述問題？我認為需要和黨的十八屆三中全會所作的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”）聯(lián)系起來，改變體制上的一些缺陷，這可能會推進新型城鎮(zhèn)化。我從亨德森等學(xué)者的研究報告中，總結(jié)出來一些要點：

　　一是改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法，通過市場運作和政府的土地利用規(guī)則提高城鎮(zhèn)化效率；二是像《決定》所說的，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場，以便使資源流向效率和投資回報最高的地方；三是要改革行政層級制度，重新界定市場的職責(zé)，建立現(xiàn)代財政制度。

　　《決定》提出了新的改革計劃和規(guī)定，我認為這些規(guī)定都是有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化的。當(dāng)然，這些規(guī)定設(shè)想都很好，寓意都很好，但是推行起來仍有很多問題需要解決。

　　這主要包括兩類問題，一類問題是由于意識形態(tài)和現(xiàn)在的利益格局所造成的。比如說增加了農(nóng)民的財產(chǎn)收入，增加了土地的收入，那么就影響到其他的在這個城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中的利益主體，他們原有的利益就會受到影響。所以這些來自意識形態(tài)和原有利益的阻力要排除。

　　另一類問題是當(dāng)我們推行改革的時候，我們不能不顧實際會發(fā)生的困難，所以要做一些設(shè)想。比如說《決定》里面就講到，地方政府可以發(fā)債。這可是一個很復(fù)雜的工程，地方政府在什么情況下可以發(fā)債，誰對債務(wù)進行負責(zé)，怎么監(jiān)督？一些地方債的市場怎么監(jiān)管？都需要有一整套的解決方案。

　�。ū究�記者趙磊根據(jù)吳敬璉11月24日在中歐國際工商學(xué)院演講內(nèi)容整理，標(biāo)題為編者所加。）

微笑