審計署30日公布全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，截至6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但部分地方政府性債務(wù)管理存在風(fēng)險隱患——

　　審計署新聞發(fā)言人陳塵肇在接受本報記者采訪時表示，政府性債務(wù)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，全面摸清債務(wù)底數(shù)，客觀反映債務(wù)情況和債務(wù)管理中的問題，不僅有助于科學(xué)研判和防控風(fēng)險、建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，還有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化投融資、財稅等體制機(jī)制改革，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控

　　如何衡量政府性債務(wù)風(fēng)險是否可控？國際上通用的3大“工具”即負(fù)債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。我國政府性債務(wù)的這3項衡量指標(biāo)，均低于國際通常使用的參考標(biāo)準(zhǔn)

　　我國政府性債務(wù)多投向具有較強(qiáng)建設(shè)性、發(fā)展性和自償性的項目，不僅能帶動經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的增加，也有利于進(jìn)一步增強(qiáng)償債能力

　　與2011年全國地方政府性債務(wù)審計相比，本次審計包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府。同時，對于有些地方出現(xiàn)的通過融資平臺公司之外的國有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位進(jìn)行融資等新情況，審計在債務(wù)劃分上也進(jìn)行了新的梳理與對應(yīng)。

　　陳塵肇表示，“經(jīng)過本輪全面審計可以明確，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控�！�

　　如何衡量政府性債務(wù)風(fēng)險是否可控？

　　國際上有通用的三大“工具”，即負(fù)債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。此次發(fā)布的審計公告顯示，我國政府性債務(wù)的這三項衡量指標(biāo)，均低于國際通常使用的參考標(biāo)準(zhǔn)。

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國政府性債務(wù)負(fù)債率為39.43%，低于國際60%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。世界上不少國家負(fù)債率都相對較高。比如，2010年以來爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的歐洲五國2011年負(fù)債率為：希臘135.4%、意大利117.8%、愛爾蘭96.2%、葡萄牙91.1%、西班牙74.0%；2012年美國負(fù)債率為106.5%，日本為237.9%。

　　再看第二個指標(biāo)，即全國政府外債占GDP的比率為0.91%，遠(yuǎn)低于國際20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。這表明我國經(jīng)濟(jì)增長對政府外債依賴程度較低，不易受國際金融市場波動的影響，應(yīng)對和解決政府性債務(wù)問題的自主性和能力更強(qiáng)；反過來說，我國政府性債務(wù)對國際金融市場的影響也比較小。此外，我國三大類政府性債務(wù)的逾期債務(wù)率均處于較低水平。

　　對我國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行分析時，不僅要參考國際風(fēng)險指標(biāo)，還要綜合考慮我國自身情況�！皣�際上很多國家政府性債務(wù)大多用于消費(fèi)性等支出，我國則不同，我國的政府性債務(wù)多投向具有較強(qiáng)建設(shè)性、發(fā)展性和自償性的項目，不僅能帶動經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的增加，也有利于進(jìn)一步增強(qiáng)償債能力�！标悏m肇說。

　　具體從政府性債務(wù)與政府資產(chǎn)的對應(yīng)關(guān)系上看，我國政府性債務(wù)大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障，而且主要用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房等基礎(chǔ)性、公益性項目，形成了大量與債務(wù)相對應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。其中，中央政府性債務(wù)相當(dāng)一部分國債資金被用于投資和項目建設(shè)中。比如，中國鐵路總公司（原鐵道部）的債務(wù)投向鐵路建設(shè)項目，該公司2013年6月底財務(wù)報表反映資產(chǎn)總額4.66萬億元，具有穩(wěn)定的經(jīng)營收入，以往債務(wù)履約情況良好。

　　此外，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，我國政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，債務(wù)余額也將在較長一段時間內(nèi)逐漸償還。雖然，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度有所放緩，但與其他國家相比仍保持較高的水平，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長將為債務(wù)償還提供根本保障。未來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，市場在資源配置中決定性作用的增強(qiáng)，現(xiàn)代市場體系的完善，市場決定價格機(jī)制的形成，我國政府或有債務(wù)的邊界將不斷縮小，債務(wù)規(guī)模將得到有效控制，部分存量或有債務(wù)也可能逐步剝離。

　　明確政府性債務(wù)3種類型

　　“政府性債務(wù)”可分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3種類型。其中，第一種特指需由財政資金償還的債務(wù)，屬于“政府債務(wù)”，其他兩種不在“政府債務(wù)”范疇內(nèi)。不能將此3種類型混淆，否則會得出不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論

　　一段時間以來，國際、國內(nèi)、社會各界對我國政府性債務(wù)進(jìn)行了各種估算，但缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼�府性債�?wù)口徑標(biāo)準(zhǔn)，估算結(jié)果也各不相同。陳塵肇表示，本次審計中，遵循國際慣例，結(jié)合我國政府性債務(wù)的特點，將“政府性債務(wù)”劃分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3種類型。

　　第一種類型，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，是指需由財政資金償還的債務(wù)，政府及其組成部門是法律意義上的負(fù)債主體，屬于“政府債務(wù)”。

　　后面兩種均由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬“政府或有債務(wù)”。如，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個被擔(dān)保人無力償還時，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)。其中包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)。

　　再如，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，是指債務(wù)人為公益性項目舉借，由非財政資金償還，政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。其中包括了地方政府通過國有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT、墊資施工、融資租賃和集資等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)。

　　“政府或有債務(wù)是否需要政府承擔(dān)償還責(zé)任、需要承擔(dān)多少責(zé)任，取決于債務(wù)人自身的償還能力，如果債務(wù)人自身收入狀況良好，政府則不需要承擔(dān)償還責(zé)任�！标悏m肇表示。

　　因此，通過這3類劃分不難看出，除了“政府債務(wù)”，其他兩類中政府需要承擔(dān)多少責(zé)任也得到明確。審計數(shù)據(jù)顯示，2012年底，全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為27707億元和59326.32億元，按照上述財政資金償還的最高比例19.13%、14.64%計算，兩類政府或有債務(wù)中，政府需要承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)最高分別為5300.35億元和8685.37億元。

　　因此，運(yùn)用這3個標(biāo)準(zhǔn)劃分政府性債務(wù)的時候，不能將“政府或有債務(wù)”與“政府債務(wù)”混淆或是簡單相加，否則會得出不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。

　　部分地方政府性債務(wù)管理存隱患

　　一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，年均增長19.97%；二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，有的地區(qū)債務(wù)率已經(jīng)超過100%，債務(wù)償還壓力較大；三是地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高；四是部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金

　　從審計情況看，我國地方政府債務(wù)資金有86.77%投向了市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，其余債務(wù)資金用于工業(yè)、能源等方面。債務(wù)資金的投入，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

　　但是，此次審計發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)管理中還存在一些問題。一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，年均增長19.97%；二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，有的地區(qū)債務(wù)率已經(jīng)超過100%，債務(wù)償還壓力較大；三是地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高；四是部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金等。這些問題必須引起高度重視，及時采取有效措施加以解決。

　　對于產(chǎn)生上述問題的主要原因，陳塵肇表示，首先是因為我國經(jīng)濟(jì)、社會處于快速發(fā)展階段，大量基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)資金均存在缺口。但由于我國財稅體制尚不完善，地方政府普遍通過舉債彌補(bǔ)資金缺口；

　　其次，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀存在偏差，片面追求經(jīng)濟(jì)增長，盲目舉債發(fā)展；

　　再次，國家從法律層面未賦予地方政府舉債權(quán)，地方政府性債務(wù)管理制度尚不健全，加之一些地方和單位的法制意識不強(qiáng)，違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金問題仍不同程度存在；

　　同時，近年來國家有關(guān)部門和地方政府雖然陸續(xù)出臺了一些加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，但在政府性債務(wù)的預(yù)算管理、規(guī)�？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警等方面管理仍顯薄弱，制度執(zhí)行也不到位。

　　加強(qiáng)債務(wù)管理的審計“良策”

　　審計署建議，建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制；把政府負(fù)債作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和考核任用的重要依據(jù)；進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，深化投融資體制改革；建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制

　　下一步，審計機(jī)關(guān)還將進(jìn)一步加強(qiáng)對政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，建立起對政府性債務(wù)“借、管、用、還”各環(huán)節(jié)的動態(tài)化、常態(tài)化審計機(jī)制

　　黨中央、國務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問題，從體制、機(jī)制和源頭上對加強(qiáng)政府性債務(wù)管理作出了一系列重大部署。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“著力防控債務(wù)風(fēng)險”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項主要任務(wù)之一。從審計的角度來看，陳塵肇給地方政府提出4條建議。

　　一是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，實現(xiàn)陽光、規(guī)范融資；健全完善政府性債務(wù)預(yù)算管理、規(guī)�？刂啤⑴e借審批、統(tǒng)計管理等制度；堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保，切實加強(qiáng)對BT、墊資施工、信托、融資租賃等融資方式的監(jiān)管。

　　二是把政府負(fù)債作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和考核任用的重要依據(jù)，將地方政府性債務(wù)狀況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)范圍；加大對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，對違規(guī)提供資金或違規(guī)要求提供擔(dān)保的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

　　三是進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，深化投融資體制改革，拓寬城市建設(shè)融資渠道，完善城市公用事業(yè)服務(wù)價格形成和調(diào)整機(jī)制；深化財稅體制改革，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)，完善地方稅體系。

　　四是建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，制定化解債務(wù)風(fēng)險工作方案，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險；妥善處理好在建項目的后續(xù)融資，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程。

　　據(jù)了解，下一步，全國審計機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加強(qiáng)對政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，建立起對政府性債務(wù)“借、管、用、還”各環(huán)節(jié)的動態(tài)化、常態(tài)化審計機(jī)制，并將政府性債務(wù)審計與中央財政管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行、地方財政收支、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等有機(jī)結(jié)合起來。“把政府性債務(wù)狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容，加強(qiáng)審計監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究�！标悏m肇說，將逐步通過審計，促進(jìn)強(qiáng)化和規(guī)范債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險，提高資金使用效益，完善債務(wù)相關(guān)制度，充分發(fā)揮審計推進(jìn)完善國家治理和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的積極作用。