2012年中央農(nóng)村工作會(huì)議閉幕兩天后，關(guān)乎農(nóng)民切身利益的《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》(下稱“修正案草案”)，終于進(jìn)入全國人大審議階段。

　　12月24日，國務(wù)院提請十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議的土地管理法修正案草案，對(duì)“土地補(bǔ)償”作了重大修改——?jiǎng)h除了現(xiàn)行法第47條中按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定。

　　近年來，有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革以及農(nóng)村征地補(bǔ)償中引發(fā)的問題得到社會(huì)廣泛關(guān)注�，F(xiàn)行土地管理法第47條規(guī)定，征收土地按照被征地的原用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。

　　國務(wù)院法制辦主任宋大涵昨日在作草案說明時(shí)說，關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革，當(dāng)前最突出的問題是在征地補(bǔ)償工作中存在著征地程序不完善，法定補(bǔ)償辦法存在缺陷，標(biāo)準(zhǔn)偏低且規(guī)定過死，被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)保障不足，一些地方違法違規(guī)征地、強(qiáng)占亂占農(nóng)民土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要問題。應(yīng)先集中精力解決好征地補(bǔ)償制度中存在的問題，對(duì)其他問題繼續(xù)抓緊研究，條件成熟形成方案后及時(shí)提請全國人大常委會(huì)審議。

　　“現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條�！彼未蠛�在作草案說明時(shí)說，“分兩步走，先集中精力對(duì)第47條進(jìn)行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例�！�

　　修正案草案還增加了對(duì)征地農(nóng)民的社會(huì)保障。在現(xiàn)行法第47條規(guī)定的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物補(bǔ)償三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕�礎(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨(dú)列出，并增加了社會(huì)保障補(bǔ)償。

　　“30倍上限”規(guī)定過死

　　此次修正案草案的修改亮點(diǎn)，除上述刪除“上限”和增加社會(huì)保障之外，還規(guī)定，補(bǔ)償資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地；授權(quán)國務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法。

　　宋大涵在作草案說明時(shí)說，從補(bǔ)償原則看，原47條的規(guī)定在原用途基礎(chǔ)上按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，“30倍上限”規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同情況。

　　現(xiàn)行土地管理法自1986年6月公布以來，歷經(jīng)1988年12月第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第二次修正。

　　修正案草案第47條第一款明確規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償”。

　　近年來，由于征地補(bǔ)償不到位及征地程序的不完善，各地出現(xiàn)多起因征地引起的社會(huì)事件。

　　12月16日的《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道，近年來頻頻發(fā)生的征地沖突，大部分皆因被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿而引起。《財(cái)經(jīng)》援引國家信訪局統(tǒng)計(jì)稱，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。

　　宋大涵表示，改革征地制度遵循三條原則：正確處理工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)耕地的關(guān)系，更加突出保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；正確處理政府依法征地和農(nóng)民參與權(quán)、話語權(quán)的關(guān)系，更加嚴(yán)格地約束政府征地行為；正確處理統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系，在法律確定征地補(bǔ)償基本原則的同時(shí)，充分考慮地區(qū)差異。

　　“補(bǔ)償費(fèi)要平等談判”

　　對(duì)于此次修正案草案提及的“土地補(bǔ)償”新規(guī)，部分專家有不同看法。

　　中國老年科技工作者協(xié)會(huì)國土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員會(huì)主任鄭振源指出，對(duì)于草案修改的給予農(nóng)民征地“公平補(bǔ)償”，這也不能解決問題，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的提高部分不足以消除征地與被征地之間的矛盾。

　　“現(xiàn)在征地時(shí)，雙方在征地費(fèi)用上談不攏，強(qiáng)征強(qiáng)拆就出現(xiàn)了。要是談得攏，必須按照市場價(jià)格加以補(bǔ)償。這一條不能成立，將來征地補(bǔ)償永遠(yuǎn)談不攏。因?yàn)楸徽鞯厝丝赐恋厥前词袌鰞r(jià)格衡量的，征地方給不了那個(gè)數(shù)，就不可能是等價(jià)交換，農(nóng)民就要吃虧�！编嵳裨凑f。

　　“要按市場經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的原則來確定土地補(bǔ)償費(fèi)，而不是光提高補(bǔ)償費(fèi)�！编嵳裨幢硎荆�在征地時(shí)應(yīng)允許農(nóng)民提出意見，征地補(bǔ)償費(fèi)要在平等談判中決定。

　　12月3日的《中國房地產(chǎn)報(bào)》援引中國農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文的話表示，“過多的補(bǔ)償”并不會(huì)給農(nóng)民帶來太長久的利益。陳錫文對(duì)《中國房地產(chǎn)報(bào)》說，“農(nóng)民永遠(yuǎn)失去了土地，再也當(dāng)不了農(nóng)民，所以拿這塊地以前的產(chǎn)出來算這個(gè)賬，并不能保證農(nóng)民未來的利益，這是一個(gè)機(jī)制的轉(zhuǎn)變�！�

　　清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)研究中心主任蔡繼明同樣表示，農(nóng)民應(yīng)該享受土地的開發(fā)權(quán)，應(yīng)該能夠自主地支配土地用途的轉(zhuǎn)變所帶來的好處。

　　“集體土地入市、縮小征地范圍應(yīng)該寫到具體的土地征收條例中，但據(jù)我所知，將要出臺(tái)的集體土地征收條例遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這些要求�！编嵳裨凑f。

　　確權(quán)登記發(fā)證“還不到位”

　　增加社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容，是此次修正案草案的亮點(diǎn)之一。

　　新華社報(bào)道援引北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅的看法稱，目前一些地方在土地財(cái)政的影響下，對(duì)土地的需求越來越旺盛，但是對(duì)征地帶來的社會(huì)成本沒有進(jìn)行很好的擔(dān)當(dāng)，具體表現(xiàn)在把集體土地征收變?yōu)榻ㄔO(shè)用地獲得巨大的土地階差收益，但對(duì)于農(nóng)民失去最根本的土地之后能獲得什么樣的保障，并沒有具體措施。這次草案增加社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容，就是著力解決土地城市化和農(nóng)民城市化不匹配的問題，也體現(xiàn)出中央強(qiáng)調(diào)的城市化要追求質(zhì)量的精神。

　　據(jù)宋大涵介紹，初步考慮在住房保障方面，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民提供國有土地上的房屋并發(fā)給房屋所有權(quán)證書，無法提供國有土地上房屋的按照市場價(jià)給予貨幣補(bǔ)償；城市規(guī)劃區(qū)外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本給予補(bǔ)償。在社會(huì)保障方面，給就業(yè)困難的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員在就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)和就業(yè)介紹等方面的優(yōu)惠政策；在補(bǔ)償資金中增加社保補(bǔ)貼資金，記入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，使他們享受更高水平的養(yǎng)老保障。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、土地問題專家嚴(yán)金明對(duì)早報(bào)記者表示，農(nóng)民的土地被征用之后，原來沒有社會(huì)保障，農(nóng)民等于失地又失業(yè)。

　　“原來的補(bǔ)償只有土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，并且這兩種費(fèi)用總和不能超過這塊土地前三年平均產(chǎn)值的30倍，這是失地的補(bǔ)償，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低�，F(xiàn)在增加對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障，等于是對(duì)其失業(yè)補(bǔ)償�！眹�(yán)金明稱，征地制度改革的核心是保障農(nóng)民的生活不低于原有的生活水平，只有給予失地農(nóng)民社會(huì)保障，其長遠(yuǎn)的生計(jì)才能得到保障。

　　鄭振源則表示，征地制度改革還要加強(qiáng)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。

　　據(jù)鄭振源介紹，1985年國家土地管理局成立時(shí)，就已經(jīng)開展土地登記發(fā)證工作。

　　“做了幾十年，還是沒有全部發(fā)下去，這是說不過去的�！编嵳裨粗赋�，農(nóng)村集體各類土地的確權(quán)登記工作遇到了一些阻力，導(dǎo)致農(nóng)民積極性不高，甚至是反對(duì)。

　　“土地管理法上有一條，每戶農(nóng)民只能有一處面積符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，而這個(gè)面積標(biāo)準(zhǔn)是1982年定的，且標(biāo)準(zhǔn)定的很低，面積很小。1982年以前，農(nóng)村已經(jīng)有很多超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，而且這些宅基地都是農(nóng)民祖上傳下來的�，F(xiàn)在只給符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地發(fā)證，多余的那部分不給證�！编嵳裨幢硎荆�土地和房子是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，征地時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)的不等價(jià)交換，就是剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　嚴(yán)金明表示，土地管理法改革是一個(gè)過程，需要一步步開展，目前先要做好農(nóng)民各方面補(bǔ)償及保障工作。同時(shí)也要考慮，農(nóng)民在土地價(jià)值升值中也應(yīng)獲得收益。

　　“先補(bǔ)償安置后實(shí)施征地”

　　修正案草案還明確規(guī)定，征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序。補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。

　　宋大涵表示，初步考慮按照修正案規(guī)定的原則和制度，細(xì)化并嚴(yán)格征地程序，加強(qiáng)對(duì)政府征地行為的約束，保證被征地農(nóng)民在征地批準(zhǔn)前和實(shí)施過程中的參與權(quán)、話語權(quán)，堅(jiān)持“先補(bǔ)償安置，后實(shí)施征地”；明確被征地農(nóng)民申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，建立對(duì)市縣級(jí)政府違法違規(guī)征地行政問責(zé)制度，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　王錫鋅認(rèn)為，增加這樣的規(guī)定是極為必要的。當(dāng)前一些地區(qū)征地補(bǔ)償出現(xiàn)的一大問題是在保障費(fèi)用不足額、不到位的情況下就已經(jīng)開始征地，使得被征地農(nóng)民的利益無保障，生活受影響，引發(fā)一系列社會(huì)矛盾甚至是群體性事件。未來在制定進(jìn)一步的征地補(bǔ)償條例時(shí)，還應(yīng)該規(guī)定賬戶單列、�？顚Ｓ�、加強(qiáng)監(jiān)督等具體辦法，以保證補(bǔ)償資金落實(shí)到位。

　　修正案草案還規(guī)定，征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。

　　王錫鋅說，土地管理法草案提供了基本的集體土地征收和補(bǔ)償框架性的原則，這是對(duì)國務(wù)院要制定的集體土地征收補(bǔ)償條例的指導(dǎo)性的上位法的要求，也指明了補(bǔ)償?shù)幕�本方向。這些原則性的規(guī)定以及對(duì)國務(wù)院制定征地補(bǔ)償辦法的授權(quán)，標(biāo)志著國務(wù)院征補(bǔ)條例的制定已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵階段。

　　中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國英認(rèn)為，土地管理法相當(dāng)于土地領(lǐng)域的憲法和基本法，草案為國務(wù)院出臺(tái)征補(bǔ)條例提供了指導(dǎo)原則�！巴恋卣魇找彩且环N生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，要盡可能按照市場化的原則處理交易關(guān)系。至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況確定，不宜一刀切�！�