日前在京召開的全國政法工作會議，將推進戶籍制度改革作為2013年全國政法工作總體思路中的四項重點改革之一。戶籍改革，已經(jīng)從“要不要改革”的問題，跨越到“怎么改革”的具體“方法論”問題。

　　戶籍制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，是為城鄉(xiāng)“二元化”行政管理服務(wù)的，它大體的功能就是區(qū)分“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”。推行農(nóng)村土地承包制和市場經(jīng)濟改革后，除了原有的城鄉(xiāng)“二元化”，戶籍問題上還形成了大都市與中小城市、沿海城市與內(nèi)地城市、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)等“泛二元化”的格局，這既不利于人口流動，也不利于城鎮(zhèn)化的推進。

　　現(xiàn)存戶籍制度帶有濃厚的地方保護主義色彩，戶籍上附著的居民權(quán)利與社會福利存在地區(qū)差異。地方政府總有“流動人口紅利”最大化的驅(qū)動，在吸引優(yōu)質(zhì)外來人才和勞動力之時，又想提供低水平的福利和社會服務(wù)。所以，那些福利水平相對較高的地方，并沒有放開戶籍的動力。

　　因此，要全面推進戶籍制度改革，必須由中央主導(dǎo)統(tǒng)一戶籍改革計劃。中央擁有更多資源，可以通過增撥援助金的方式，對放開戶籍后有可能造成沖擊的大城市提供專用資金。涉及到農(nóng)業(yè)人口土地問題，只有通過全國性的立法和政策實施等進行統(tǒng)一安排。國家應(yīng)盡快建立和完善面向全社會的公平和無差別的基本社會保障制度，以扁平化戶籍背后的福利差異，降低戶籍壁壘的阻力，促進人口流動。

　　然而，扁平化戶籍背后的社會福利這樣“統(tǒng)一性部署”，并不可能很快到位。在這種“時間差”客觀存在之時，應(yīng)鼓勵和敦促有條件的地方政府統(tǒng)籌兼顧，分期分批解決部分人口的“入戶難”等實際問題。此次全國政法工作會議上提出，要“統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況、積極作為，穩(wěn)妥有序推進戶籍制度改革，逐步讓大多數(shù)流動人口在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂業(yè)、各得其所�！逼�今為止，已經(jīng)有數(shù)個城市出臺了具體的戶籍改革措施，這是值得鼓勵的。

　　加快城鎮(zhèn)化進程，是新一輪中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重心方向。從世界發(fā)達國家城鎮(zhèn)化經(jīng)驗上來看，城鎮(zhèn)化多是通過市場化和產(chǎn)業(yè)化力量調(diào)配形成的，市場調(diào)配的前提就是盡量減輕戶籍壁壘這個非市場要素的干擾。降低這一干擾，除利用市場化的推力外，還要解決好戶籍制度改革的“統(tǒng)一性”與“區(qū)分性”，這樣才能使改革取得新突破。