農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的主體，是城市的建設(shè)大軍。圖為近日，中國中鐵隧道集團有限公司承建的北京地鐵15號線安立路站工地上正在工作的農(nóng)民工。 　　本報記者 李維娜攝

新華社發(fā)

　　核心閱讀：城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。中央經(jīng)濟工作會議把城鎮(zhèn)化列入2013年6項工作重點，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提到了一個新高度。

　　如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展？《議政建言》推出“問計城鎮(zhèn)化”系列報道，通過采訪政協(xié)委員和黨外人士，為積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化建言獻策。

　　城鎮(zhèn)化，并不是新提法，但承載著新使命。我國成為世界第二大經(jīng)濟體，城鎮(zhèn)化率達51%之后，城鎮(zhèn)化如何牽引經(jīng)濟列車一路前行，持續(xù)健康發(fā)展？記者專訪了北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心主任林毅夫。

　　全面建成小康社會，城鎮(zhèn)化水平將接近高收入國家

　　記者：目前我國的城鎮(zhèn)化究竟處在一個什么樣的坐標上？

　　林毅夫：與世界各國對比，可以從橫向和縱向兩方面看。橫向比較，當(dāng)前發(fā)達國家、高收入國家城市化的比重在80%以上。而且，城市化的水平和經(jīng)濟發(fā)展的水平高度相關(guān)。不過，縱向看，這些發(fā)達國家在歷史的早期、處于我們目前經(jīng)濟發(fā)展階段的時候，它們的城市化水平是很低的。比如說，美國在19世紀初的時候農(nóng)村人口的比重還在70%以上；東亞條件與我們一致的“亞洲四小龍”，在上世紀50年代時農(nóng)村人口也是60%以上，當(dāng)然，他們現(xiàn)在農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟當(dāng)中的比重從40%、50%已經(jīng)降到10%以下，甚至5%不到，城市化率在80%以上。

　　這也看出，盡管我國目前城市化水平偏低，與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化發(fā)展不同步，但在改革開放后，隨著經(jīng)濟迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程是比較快的。

　　記者：根據(jù)全面小康的藍圖，我國城鎮(zhèn)化能達到什么水平？

　　林毅夫：首先看城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟發(fā)展的潛力。中國技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的空間很大，而且具有后發(fā)優(yōu)勢。發(fā)達國家在過去100多年，人均收入的年均增長率是2%，加上人口增長，年均經(jīng)濟增長率在3%左右。但從日本到“亞洲四小龍”，在追趕的過程中利用后發(fā)優(yōu)勢，可以達到8%、9%。我最近在幾個場合談到，中國還有20年的8%發(fā)展的潛力，就是根據(jù)這個判斷的。因為，在2008年時，我國人均收入按購買力平價計算只有美國的21%，這是跟日本在1951年、新加坡在1967年、韓國在1977年、我國臺灣在1975年同樣的水平，這一水平是社會勞動生產(chǎn)力發(fā)展的水平也是技術(shù)發(fā)展的水平指標。日本、“亞洲四小龍”在同一指標下能達到這樣的經(jīng)濟增長速度20年。為什么發(fā)展中國家發(fā)展得好，經(jīng)濟發(fā)展水平就可以達到發(fā)達國家的2—3倍？原因就是后發(fā)優(yōu)勢。所以十八大提出的兩個“翻一番”，這個潛力是完全存在的。展望未來10年，收入翻一番；未來20年，還能翻一番。這樣的話城鎮(zhèn)化水平肯定要提高。比如2020年，我們?nèi)�面建成小康社會，人均收入水平按市場匯率計算可以達到10000美元甚至更高，城鎮(zhèn)化水平就相當(dāng)接近高收入國家了。因此，未來城鎮(zhèn)化率每年提高一個百分點，是完全可能的。

　　好的城鎮(zhèn)化，需要有競爭力的就業(yè)，發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

　　林毅夫：二戰(zhàn)以后，世界上出現(xiàn)了好的城鎮(zhèn)化和壞的城鎮(zhèn)化。好的城鎮(zhèn)化就是指在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，農(nóng)村人口的比重不斷減少，城市人口的比重不斷增加，而且形成一種良性互動，經(jīng)濟效率不斷提高，城鄉(xiāng)居民收入不斷增加，生活質(zhì)量和環(huán)境也不斷改善。但也出現(xiàn)了許多壞的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，即城鎮(zhèn)化的比重增加非常多，但出現(xiàn)大量的貧民窟和城市里面的失業(yè)，造成各種社會矛盾和社會不穩(wěn)定。

　　記者：那么，今天我們怎樣避免那種壞的城鎮(zhèn)化？

　　林毅夫：好的城鎮(zhèn)化進程，首先要有就業(yè)，而且是生產(chǎn)力水平不斷提高的就業(yè)。這一發(fā)展方式就是最近我在《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)》里面所講的，按照比較優(yōu)勢發(fā)展。如果一個國家的經(jīng)濟是按照比較優(yōu)勢發(fā)展，那么在早期，勞動力相對密集的產(chǎn)業(yè)，或者在資本密集型產(chǎn)業(yè)中勞動力相對密集的產(chǎn)業(yè)區(qū)段就會發(fā)展得快。這樣發(fā)展的好處是非常有競爭力，而且能夠給農(nóng)村勞動力提供大量生產(chǎn)力水平和工資水平較高的就業(yè)機會。因為競爭力強，經(jīng)濟發(fā)展和資本積累會非�？�。資本積累推動產(chǎn)業(yè)升級，又去投資符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多收入水平高、有競爭力的就業(yè)機會。東亞各國就是靠這種發(fā)展模型在快速的城鎮(zhèn)化過程中避免了貧民窟的出現(xiàn)。政府在這一過程中也發(fā)揮應(yīng)有的作用——改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、對農(nóng)村提供必要的支持、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，因此城鄉(xiāng)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)進入良性互動。

　　城鎮(zhèn)化良性循環(huán)，必須通盤解決“雙軌制”問題

　　記者：您認為，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面對的突出矛盾是什么？

　　林毅夫：雙軌制問題。改革開放以后，我們就從原來的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展變成了雙軌制的發(fā)展，好處就是一軌維持穩(wěn)定、一軌充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，使我們在改革開放的過程中既維持穩(wěn)定，又快速發(fā)展。但由此產(chǎn)生了很多我在《解讀中國經(jīng)濟》一書中討論的后遺癥。

　　比如，我們的戶籍制度保證了人口的流動比較有序，但負面效果就是公共服務(wù)不均等，如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)里的不均等、城市里面的居民和農(nóng)民工的不均等。目前城鎮(zhèn)化的比例51%，但是城市戶籍人口只有35%，進城務(wù)工人員有近2億人不能平等享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。并且，雙軌制下的城鎮(zhèn)化，既抑制了消費，又影響未來發(fā)展的潛力——因為如果農(nóng)民工子女不能接受到好的教育，人力資本形成相對較少，不能適應(yīng)未來經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　再比如，好的城鎮(zhèn)化要支持發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。勞動力比較密集的、符合我們比較優(yōu)勢的是農(nóng)戶、或是中小型的制造業(yè)或服務(wù)業(yè)。但現(xiàn)實情況是，他們得不到金融機構(gòu)的融資，發(fā)展受到抑制。為什么？從雙軌制遺留下來的體制使得大型企業(yè)更容易從銀行、股市獲得資金，更容易拿到補貼，更容易批來廉價的土地，所以產(chǎn)生了資金投入過度密集、重復(fù)建設(shè)嚴重、企業(yè)占地過大等問題，但由大型企業(yè)創(chuàng)造出來的就業(yè)機會相對較少。而且，收入分配也不合理。這樣導(dǎo)致儲蓄、投資比重偏高，消費比重偏低。所以，要讓我們的經(jīng)濟能夠健康快速發(fā)展，就需要按十八大的要求繼續(xù)深化改革，解決雙軌制這種漸進性改革中所遺留下來的問題，過渡到完善的社會主義市場經(jīng)濟體系。只有消除各種要素市場價格的扭曲，才能切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。金融結(jié)構(gòu)的改革，應(yīng)多發(fā)展地區(qū)性的中小銀行，給勞動力相對密集的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和農(nóng)戶提供金融服務(wù)。資源稅費也應(yīng)該調(diào)到合理的水平。

　　記者：也就是說，解決了“雙軌制”問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展就能更好地發(fā)揮穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的作用。

　　提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，科學(xué)規(guī)劃城市群

　　記者：提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，您有什么建議？

　　林毅夫：首先是大中小城市合理布局，重視城市群發(fā)展。大城市在過度集中以后，也會出現(xiàn)邊際報酬遞減的問題，比較好的方式是“中心城市加城市群”。因此，應(yīng)編制我國主要城市群發(fā)展大綱，協(xié)調(diào)規(guī)劃各個大城市及其輻射的中小城市（鎮(zhèn)）的環(huán)境負載力、人口承載力、產(chǎn)業(yè)布局。

　　相應(yīng)的，公共資源和公共權(quán)力不能過度支持大城市，國家和省級在資金配置、財稅政策、金融信貸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面向中小城市、城鎮(zhèn)傾斜，提高就業(yè)能力和人口聚集力。顯然，農(nóng)民“市民化”的費用負擔(dān)，地方政府積極性不高，應(yīng)該探討一個中央、省、市之間承擔(dān)市民化成本的合理機制。開辟資金來源，也可以通過發(fā)行市政公債解決市政投資問題。

　　記者：從上世紀80年代，就提“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，那么，現(xiàn)階段，小城鎮(zhèn)該如何定位？

　　林毅夫：小城鎮(zhèn)主要還是服務(wù)農(nóng)村�，F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各種服務(wù)必須來自農(nóng)業(yè)以外，比如良種、化肥、農(nóng)藥，農(nóng)民不能自己制造。另外，農(nóng)產(chǎn)品要進入大的市場，也必須經(jīng)過中介和集散地。而且教育、文化也有很大的需求。

　　記者：也有一些工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群落戶在小城鎮(zhèn)，很有特色。

　　林毅夫：但要透過城市網(wǎng)進入到大城市圈里去。比如像廣東、江浙一帶，一個地方就發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)群，像電子、紡織。甚至細到專門做領(lǐng)帶、襪子，可是集聚在一起交易成本就很低，競爭力很強。

　　林毅夫：發(fā)展城市群,要打破行政壁壘，建立城市之間的稅收同盟和服務(wù)同盟。規(guī)劃城市群并不是指把城市群里面所有的單位都設(shè)置在同一個行政區(qū)里，各個城市的功能、服務(wù)是交叉的。比如北京和廊坊這么近，廊坊是否要建飛機場？有的省，在很小的一個地域里就有五六個飛機場，重復(fù)建設(shè)。城市群和行政區(qū)并不完全重合，怎么讓經(jīng)濟功能有機統(tǒng)一？規(guī)劃不能各搞各的，稅收和服務(wù)必須協(xié)調(diào)。服務(wù)共享，稅收不共享，就一定會有矛盾。

　　還要強調(diào)，城鎮(zhèn)化必須與新農(nóng)村建設(shè)兩輪驅(qū)動。對中國而言，農(nóng)業(yè)永遠是基礎(chǔ)。我國城鎮(zhèn)化按照一年1％的速度發(fā)展，2020年農(nóng)村人口仍然占總?cè)丝诘募s40%，他們的生活也必須現(xiàn)代化，不然怎么算“全面建成小康社會”？

　　城鎮(zhèn)化進行時（鏈接）

　　江  蘇

　　江蘇省不斷推進區(qū)域一體化發(fā)展，提出“大力推進特大城市和大城市建設(shè)、積極合理發(fā)展中小城市、擇優(yōu)培育重點中心鎮(zhèn)、全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針，積極構(gòu)建“三圈五軸”的城鎮(zhèn)空間布局，并相繼編制完成《蘇錫常都市圈規(guī)劃》、《南京都市圈規(guī)劃》、《徐州都市圈規(guī)劃》、《江蘇省沿江城市帶規(guī)劃》以及沿江、沿滬寧線、東隴海線、沿海區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，在全省范圍內(nèi)形成“四沿”生產(chǎn)力布局。目前江蘇省以長三角為依托，產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引了勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的集中集聚，提升了城市的輻射帶動作用，形成了以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，以人口集聚促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的態(tài)勢。

　　天  津

　　天津的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要分為四種類型:整體推進型、都市擴散型、開發(fā)拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地換房”，先解決搬遷農(nóng)民的安置問題,然后通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題。將農(nóng)民的集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合。

　　陜  西

　　陜西省按照擇優(yōu)扶強的原則，對縣城以外的100個重點建制鎮(zhèn)賦予縣級管理權(quán)限，集中財力，力爭用3到5年的努力，使其成為全省縣域經(jīng)濟新的增長點。該省安排專項資金，成立陜西省城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，為100個重點鎮(zhèn)建設(shè)搭建融資平臺。省市財政設(shè)立100個重點鎮(zhèn)建設(shè)專項資金,用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在100個重點鎮(zhèn)按照縣城標準征收城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費、生活垃圾處理費和污水處理費，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護。

　　山  東

　　山東省積極構(gòu)筑“一群一圈一區(qū)一帶”的城鎮(zhèn)化空間格局�！耙蝗骸笔且郧鄭u為龍頭、青島和濟南為中心的山東半島城市群，是藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要載體、全省經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心區(qū)�！耙蝗Α笔且詽�南為中心的濟南都市圈，是帶動該省中西部發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進程的經(jīng)濟增長極�！耙粎^(qū)”是以東營為中心，依托黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)建設(shè)培植的環(huán)渤海經(jīng)濟圈新的經(jīng)濟增長極和城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)�！耙粠А笔且匀照諡閷ν忾_放平臺，以臨沂、濟寧為中心，依托魯南經(jīng)濟帶尤其是魯南臨港產(chǎn)業(yè)帶的開發(fā)建設(shè)構(gòu)筑的亞歐大陸橋東部新的經(jīng)濟增長極和城鎮(zhèn)帶。