《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與許多既無工業(yè)基礎(chǔ)又無豐富資源的中西部普通農(nóng)村一樣，小崗村民多年來一直靠傳統(tǒng)的糧食種植和打工收入維持生計，隨著土地流轉(zhuǎn)和征地規(guī)模日漸擴大，農(nóng)民惜地心態(tài)強烈，對于流轉(zhuǎn)征地中存在的土地利用率不高、非糧化傾向和收益分配比重不平衡等問題頗為擔憂。

　　不少小崗村民和基層農(nóng)業(yè)干部認為，小崗土地流轉(zhuǎn)中暴露的新情況和新問題也是當前中西部農(nóng)村土地“從分到合”過程中面臨的普遍問題，亟須從政策層面完善土地流轉(zhuǎn)的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過程中出現(xiàn)的“新圈地運動”。

　　部分項目被疑“圈地”

　　目前小崗村無論是土地流轉(zhuǎn)還是征地都進入了一個加速階段。2012年底，安徽省和鳳陽縣幫助小崗村制訂了《安徽省鳳陽縣小崗村村莊規(guī)劃(2012-2030)》，確定小崗村的發(fā)展定位是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)為主導，創(chuàng)建國家級農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國家特色景觀旅游名村。

　　規(guī)劃中最引人注目的是小崗村前所未有的土地流轉(zhuǎn)力度。從去年底到今年初，小崗一次性流轉(zhuǎn)了4300畝土地，實施了高標準農(nóng)田改造，計劃交由安徽省農(nóng)墾集團前來經(jīng)營。此前，小崗村已經(jīng)陸續(xù)流轉(zhuǎn)了3000余畝土地，主要通過招商引資交由鳳陽縣小崗村G L G新農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、小崗村叢玉菜業(yè)投資發(fā)展股份有限公司、鳳陽金小崗農(nóng)林科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)經(jīng)營。

　　大包干帶頭人嚴金昌家30多畝地基本流轉(zhuǎn)給了上述這些項目。小崗村村民們向記者道出了對目前小崗土地流轉(zhuǎn)項目中的一些擔憂，即小崗前期大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的個別經(jīng)營項目發(fā)展并不盡如人意。一些小崗村民直言，這些土地流轉(zhuǎn)項目雖然從未拖欠農(nóng)民的流轉(zhuǎn)租金，但流轉(zhuǎn)土地長期不用，讓人懷疑企業(yè)的動機，“要么是圈地，要么是借機套取國家資金�！�

　　一些小崗村民還對土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”經(jīng)營感到擔憂�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，除去正在整治的4300畝高標準農(nóng)田打算交由安徽省農(nóng)墾集團從事糧食經(jīng)營，前期小崗村流轉(zhuǎn)出去的3000多畝土地中，幾乎全是計劃從事苗木、藍莓、櫻桃等特色經(jīng)濟作物種植�！拔覀兘�(jīng)歷過吃不飽肚子的饑荒年代，如果以后土地流轉(zhuǎn)出去都不種糧，那以后我們吃什么呢？”一位小崗村的老人說道。

　　進入門檻不嚴退出機制缺乏

　　無論是小崗村民還是鳳陽縣的農(nóng)委干部都談到，小崗土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題具有一定的代表性，究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進入門檻不嚴，并且缺乏相應(yīng)退出機制，從而對進入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。具體而言，主要存在以下政策盲點：

　　一是土地流轉(zhuǎn)用途缺乏細化規(guī)定。采訪中，不少小崗村民談到，目前土地流轉(zhuǎn)后，村民沒法知道和參與決定土地的用途，造成一些流轉(zhuǎn)土地發(fā)生閑置拋荒等問題，村民不知原委，心疼土地�！巴恋厥菄�家的寶貴資源，農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去也希望能夠比自己種的效益更高，這樣才會激發(fā)更多人流轉(zhuǎn)。”嚴金昌說，如果土地流轉(zhuǎn)出去還沒有農(nóng)民自己種效益好，甚至被閑置，農(nóng)民就會心生怨言。

　　鳳陽縣農(nóng)委經(jīng)管站站長張金榮說，目前該縣在土地流轉(zhuǎn)后的用途上只有原則性的規(guī)定，如不改變土地農(nóng)用性質(zhì)，但對具體做什么、種什么并不直接干預(yù)，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)如何控制糧食和經(jīng)濟作物的比重等都沒有細化規(guī)定。“從目前看，種糧回報率肯定不如種經(jīng)濟作物，因此，不少土地流轉(zhuǎn)都是以特色經(jīng)濟作物種植為主，局部看可能對糧食安全影響不大，但從長遠看，如果大家都如此，糧食安全確實存在隱患�！�

　　二是土地流轉(zhuǎn)獎勵政策“輕農(nóng)重商”�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，為鼓勵土地流轉(zhuǎn)，目前安徽不少地方都出臺了相應(yīng)的鼓勵政策，鳳陽縣也不例外。記者在鳳陽縣促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎補辦法的材料上看到，對規(guī)模種植戶的補貼力度不小。如對新建規(guī)�；�露地蔬菜種植的生產(chǎn)經(jīng)營者，集中連片100畝以上的，每畝每年獎補200元；集中連片500畝以上的，每畝每年獎補300元；集中連片1000畝以上的，每畝每年獎補400元。對新發(fā)展露地藍莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等幾十種特色農(nóng)業(yè)種植、特優(yōu)新農(nóng)作物的生產(chǎn)經(jīng)營者都分別有不同程度的獎勵。

　　張金榮說，鳳陽縣僅農(nóng)業(yè)部門兌現(xiàn)去年的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目獎補資金就達到1170萬元，其中不少獎補給了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)。而其它分散于財政等部門的項目資金則難以統(tǒng)計。一些村民和基層農(nóng)業(yè)干部認為，這些“輕農(nóng)重商”的獎補政策對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者十分有利，在某種程度上會刺激資本進入農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，甚至出現(xiàn)一些為了補貼而盲目“圈地”的情況。

　　小崗村的幾位老人說，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中只看表面不看實際的傾向“要不得”。以為企業(yè)來了，流轉(zhuǎn)了土地，就是規(guī)模化，政府就重視，各種補貼就跟過去了。老百姓精心種幾十畝地，看起來沒有規(guī)模、不夠氣派，就沒有補貼“但實際情況怎么樣？老百姓是實打?qū)嵉�，企業(yè)搞得是虛的！”

　　華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認為，各地政府通過補貼等形式幫助企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，引導資本與農(nóng)民競爭，是當前農(nóng)業(yè)政策一大誤區(qū)，“如果資本有效率的話，那就不需要政府扶持，他就自動代替了農(nóng)民。”

　　三是“資本入地”缺乏退出機制。據(jù)了解，目前小崗村的G LG項目和叢玉菜業(yè)項目，自2009年前后流轉(zhuǎn)土地面積約達2000畝，四年多來，其中一些流轉(zhuǎn)土地因為種種原因出現(xiàn)拋荒。對此，無論是鳳陽縣還是小崗村的干部群眾都頗為惋惜，但流轉(zhuǎn)合同簽訂到二輪承包期滿，各方都無能為力。

　　基層農(nóng)業(yè)干部談道，這些項目投資方都是政府招商引資“優(yōu)待”企業(yè)，并且都與農(nóng)戶一次性簽訂了長達10多年的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，協(xié)議中也無對土地閑置浪費的約束性條文。因此一旦土地出現(xiàn)拋荒和閑置，無論是農(nóng)民還是村集體或者政府主管部門都沒有手段和措施督促承包經(jīng)營者�！皩ζ髽I(yè)來說，只要不改變農(nóng)用地的用途，土地流轉(zhuǎn)后種什么，甚至種不種，監(jiān)管上都還是空白，缺乏相應(yīng)的強制退出機制。”張金榮說。

　　流出土地利益分配機制亟待完善

　　基層干部和相關(guān)專家認為，當前小崗在土地流轉(zhuǎn)中暴露的問題具有一定的普遍性，從目前全國土地流轉(zhuǎn)政策來看，對資本進入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地缺乏嚴格的準入和退出機制。因此，今后土地流轉(zhuǎn)政策亟須完善相關(guān)資本“進出”門檻，方能有效防止當前土地流轉(zhuǎn)快速推進過程中出現(xiàn)的“圈地”、撂荒等問題。

　　首先，設(shè)立“資本下鄉(xiāng)”甄選機制，為其設(shè)置門檻。安徽省農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營管理處副處長秦仲華建議，對于資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的甄選機制，特別是突出對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進入，造成土地資源浪費和農(nóng)民利益受損。

　　張金榮等人認為，對于“資本入地”的門檻設(shè)置至少應(yīng)該包括兩個方面，首先資本進入農(nóng)村承包土地的規(guī)模應(yīng)該有所控制“過大的流轉(zhuǎn)面積存在著較大風險和隱患�！碑斍扒闆r下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規(guī)模，這可以將流轉(zhuǎn)大戶承擔的投資風險和消化轉(zhuǎn)移勞動能力置于可控范圍內(nèi)。其次，政府部門應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)中糧食和經(jīng)濟作物的比重進行統(tǒng)籌考慮。

　　當年大包干帶頭人嚴宏昌激動地說，土地是用來種糧食的，有的老板圈了地不種，應(yīng)該追究責任“我當農(nóng)民幾十年，知道要種好多么不容易，隨便一個企業(yè)就能種好地？”嚴宏昌還說，企業(yè)來村里租地可以，但得有個門檻，這個企業(yè)是不是搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的？究竟是來帶領(lǐng)農(nóng)民致富的，還是來“圈地”的？得有個“硬杠杠”“不能是個企業(yè)就能來租地�！�

　　其次，強化流轉(zhuǎn)后土地的用途管制，完善退出機制。不少專家和基層干部表示，當前迫切需要建立資本進入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機制。長期關(guān)注三農(nóng)問題的安徽省政府副秘書長劉奇認為，資本輕易進入農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營，一旦出現(xiàn)“圈地”現(xiàn)象又奈何不了，是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的突出問題“城市土地圈而不用還有兩年收回的規(guī)定，寶貴的農(nóng)村土地更應(yīng)該建立嚴格的退出機制�！币恍┗鶎痈刹刻寡裕瑢τ谝粋�縣或者一個市來說，很難出臺建立資本進入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機制，亟待從省級或國家層面出臺相應(yīng)的政策措施，對資本在農(nóng)村經(jīng)營不善，公然“圈地”造成浪費的，強令其退出并給予嚴格處罰乃至沒收，這將會有效扼制土地流轉(zhuǎn)中的“圈地沖動”。

　　最后，不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機制。比如，變目前對“資本入地”的單向獎補為農(nóng)民和企業(yè)的雙向獎補，既鼓勵資本入地，又鼓勵農(nóng)民流出土地。側(cè)重鼓勵農(nóng)民流出土地，鼓勵工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的公平良性鼓勵。同時改變目前一些地方“村兩委”過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，導致土地流轉(zhuǎn)主體錯位的狀況，改變“村兩委”從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，然后集中出租賺差價的違規(guī)做法。賦予農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價和物價的租金增長機制，維護農(nóng)民權(quán)益，逐步減少農(nóng)民對土地的依賴。