在證券市場上，及時有力查處違法違規(guī)行為，還市場“三公”本色，廣大投資者對此一直期待強(qiáng)烈。近日，國信證券股份有限公司投資銀行事業(yè)部業(yè)務(wù)六部總經(jīng)理戴麗君因違法買賣股票被認(rèn)定為證券市場禁入者……每一次處罰都受人關(guān)注，但很多人并不了解的是，這些處罰的決定書，都是來自中國證監(jiān)會處罰委這一機(jī)構(gòu)。

　　自2006年10月成立至2014年底的8年間，證監(jiān)會處罰委共審結(jié)案件687件，作出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結(jié)案率均維持在90%以上；對2117人沒收違法所得和給予罰款，作出罰沒款總金額超過20億元；涉及行政訴訟的復(fù)議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%。數(shù)據(jù)表明，執(zhí)法效率和質(zhì)量方面均有明顯改進(jìn)。而這些變化，很大程度上與“查審分離”執(zhí)法體制的創(chuàng)新有關(guān)。

　　我國金融監(jiān)管模式的重大變革

　　查審分離，聽起來有些專業(yè)。要弄清楚這個詞，得從證券市場行政執(zhí)法體制的歷史沿革說起。

　　1992年證監(jiān)會成立時，并未設(shè)立一個單獨部門負(fù)責(zé)證券、期貨案件的查處，僅在法律部設(shè)專人負(fù)責(zé)當(dāng)時市場上某些個案的查處；1999年9月，初步構(gòu)建了統(tǒng)一的全國證券期貨調(diào)查處罰執(zhí)法體系；2000年9月，在9個大區(qū)設(shè)立稽查局，進(jìn)一步加強(qiáng)了調(diào)查處罰執(zhí)法力量。

　　2002年4月，證監(jiān)會開始實施“查審分離”，案件調(diào)查與審理分開，調(diào)查由稽查部門負(fù)責(zé)，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。處罰委由會內(nèi)各部門副主任以上領(lǐng)導(dǎo)和各派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成。

　　2006年后，由于原處罰委的委員多是兼職委員，繁忙的日常工作有時與案件審理工作發(fā)生沖突。為此，證監(jiān)會設(shè)立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審理的專門化和專業(yè)化。

　　據(jù)介紹，這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，也是我國金融監(jiān)管模式的重大變革。

　　“查審分離”執(zhí)法體制經(jīng)多年運行，成效顯著，但也存在一些問題。為此，證監(jiān)會從2013年開始，進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法體制，包括強(qiáng)化查審部門之間的銜接配合，建立案件“快速處理機(jī)制”，以適應(yīng)重大案件的處理要求，及時回應(yīng)市場關(guān)切；將原來的雙層審理改為一層審理，即將行政處罰委員會原來的“三人主審合議制”和“全體委員審理會”制度改為“五人主審合議制”一次審理，進(jìn)一步提高了案件審理的公正性、權(quán)威性。

　　調(diào)查部門不參與裁決，判罰更公平

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授湯欣認(rèn)為，查審分離體制在執(zhí)法實踐中展示了其制度優(yōu)越性。

　　證券期貨執(zhí)法所涉及案件往往金額巨大，判罰結(jié)果對當(dāng)事人的財產(chǎn)和人身權(quán)利可能產(chǎn)生重大影響。審理機(jī)構(gòu)的獨立設(shè)置，調(diào)查部門不參與案件裁決，可以使處罰執(zhí)法基于一種客觀、中立的立場，執(zhí)行并解釋公平、公正的市場規(guī)則，使執(zhí)法判罰排除不必要的干擾，案件處理更加公平合理。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林則認(rèn)為，在處罰執(zhí)法過程中引入司法元素，審理機(jī)構(gòu)秉持中立、無偏的立場，改變傳統(tǒng)行政簡單化的命令服從模式，通過賦予相對人參與和理性爭辯的機(jī)會，使市場主體對監(jiān)管執(zhí)法法治化形成明確穩(wěn)定的預(yù)期。

　　審理人員的專業(yè)化，也是這一創(chuàng)新的優(yōu)勢之一。湯欣指出，基于資本市場的特殊性，行政執(zhí)法面臨制度供給不足的困境可能是一種常態(tài)，行政處罰審理工作走專業(yè)化道路，能夠更好地實現(xiàn)證券監(jiān)管和執(zhí)法制度的立法意圖。

　　此外，獨立性和專業(yè)性是樹立處罰執(zhí)法權(quán)威的重要保障，但也可能因此出現(xiàn)濫用權(quán)力、道德風(fēng)險等問題，必須加強(qiáng)監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督和制約在外部通過行政復(fù)議和司法審查來實現(xiàn)，在審理機(jī)構(gòu)內(nèi)部通過建立審理制度、簽批程序、問責(zé)制度、公開制度、人事管理制度等機(jī)制來實現(xiàn)。

　　改革在深化，積極探索先行賠付投資者

　　實施“查審分離”以來，與一些成熟市場相比，我國證監(jiān)會行政程序結(jié)案數(shù)量和結(jié)案速度都維持在較高水平�！安閷彿蛛x”體制在嚴(yán)格打擊證券期貨市場違法違規(guī)案件的同時，也更加注重處罰的公正、公平，處罰質(zhì)量得到明顯提高。

　　在沒收違法所得和罰款兩種最為常見的財產(chǎn)處罰之外，我國證監(jiān)會還經(jīng)常使用多種處罰手段的組合進(jìn)行處罰，近8年間對1535名個人給予警告，對328人采取了市場禁入措施，其中91人被實施了終身市場禁入。

　　2002年1月，中央編辦批復(fù)，公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局加掛證券犯罪偵查局牌子，由公安部和證監(jiān)會雙重領(lǐng)導(dǎo)，以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主，派駐證監(jiān)會辦公，專門負(fù)責(zé)證券期貨犯罪大要案的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督辦。這一安排對促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，嚴(yán)厲打擊證券期貨犯罪行為等方面發(fā)揮了重要作用。2008年至2014年，證監(jiān)會行政調(diào)查后向公安機(jī)關(guān)移送證券期貨犯罪案件和線索241起。

　　在執(zhí)法實踐中，證監(jiān)會探索了違法主體先行賠付投資者的做法。在2013年、2014年分別查處的“萬福生科”“海聯(lián)訊”欺詐發(fā)行、信息披露違法案件中，在證監(jiān)會作出行政處罰前，分別由保薦機(jī)構(gòu)和主要股東設(shè)立投資者補(bǔ)償專項基金，對適格的投資者先行賠付，為有效保護(hù)投資者權(quán)益作了有益嘗試。證監(jiān)會還積極探索行政和解制度，《行政和解試點實施辦法》今年3月29日正式實施，開啟了證券違法行為的處理多元化解決路徑。

　　《 人民日報 》（ 2015年08月24日 10 版）

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