●財(cái)力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個(gè)不同的層面，現(xiàn)實(shí)中的操作便如同分居在不同樓層的兩個(gè)人的聯(lián)系方式，除非一個(gè)人跑到另一人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通訊手段，因而至少?gòu)哪壳暗那樾慰�，�?cái)力與事權(quán)之間的匹配方式很難說是規(guī)范性的。

　　●在當(dāng)下，最需解決、亟待澄清的一個(gè)根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復(fù)雜，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向———“分稅制財(cái)稅體制”。

　　近日筆者在京接連參加了兩個(gè)學(xué)術(shù)研討會(huì)。兩個(gè)會(huì)議的主題不一，但都涉及到了新一輪財(cái)稅體制改革問題。前一個(gè)會(huì)議由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)主辦，以營(yíng)業(yè)稅改征增值稅為主題，研討了營(yíng)改增所牽動(dòng)的諸方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。與會(huì)者至少達(dá)成了一個(gè)基本共識(shí)：“營(yíng)改增”已經(jīng)倒逼新一輪財(cái)稅體制改革。后一個(gè)會(huì)議由博源基金會(huì)主辦，以中國(guó)未來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)為主題，將財(cái)稅體制改革作為一個(gè)主要聚焦點(diǎn)，話題覆蓋地方稅、預(yù)算法、中央與地方關(guān)系、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等諸多相關(guān)領(lǐng)域。與會(huì)者也大都認(rèn)同一個(gè)基本說法：應(yīng)當(dāng)把財(cái)稅體制改革作為新一輪全面改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　循著如此的研討線索走下去，可以看到，“營(yíng)改增”所形成的倒逼也好，作為新一輪全面改革的重點(diǎn)內(nèi)容也罷，都不可避免地觸碰到了一個(gè)根本性的問題：新一輪財(cái)稅體制改革的方向，究竟是繼續(xù)堅(jiān)持“分稅制”還是重新回到“分錢制”？

　　這一問題表面上看似尖銳，但確是當(dāng)下我國(guó)財(cái)稅體制改革方向抉擇的要害所在。

　　從1994年迄今，我國(guó)的財(cái)稅體制一直以“分稅制財(cái)稅體制”冠名。毋庸贅述，將“分稅制”作為財(cái)稅體制的前綴，表明我國(guó)的財(cái)稅體制是以分稅制作為改革方向或建設(shè)目標(biāo)的。也毋庸贅言，“分稅制”所對(duì)應(yīng)的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對(duì)應(yīng)面來設(shè)計(jì)的。與我們?cè)��?jīng)經(jīng)歷過的以統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政大包干為代表的“分錢制財(cái)稅體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財(cái)稅體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：

　　所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府間職責(zé)(事權(quán))范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。

　　所謂“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源。

　　所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。

　　對(duì)照一下“分稅制財(cái)稅體制”的上述含義，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近20年的演變過程，現(xiàn)行的財(cái)稅體制雖然仍舊稱之為“分稅制財(cái)稅體制”，但它同本來意義上的“分稅制財(cái)稅體制”的距離不是拉近了，而是更遠(yuǎn)了。在很多方面，甚至從1994年已經(jīng)達(dá)到的水平大大倒退了。且不說在主觀上對(duì)于“分事”“分稅”“分管”的追求未能持續(xù)堅(jiān)守而多有知難而退之嫌，單就其客觀意義上的實(shí)踐操作而言，以改革之名所推出的具有“分錢制”色彩的調(diào)整舉措可謂屢見不鮮。

　　比如，“分稅制財(cái)稅體制”的靈魂或作為“分稅制財(cái)稅體制”的設(shè)計(jì)原 則 ， 就 在 于 “ 財(cái) 權(quán) 與 事 權(quán) 相 匹配”。然而，在財(cái)權(quán)遲遲未能清晰界定的背景下，2007年，我們對(duì)其做了一個(gè)絕對(duì)屬于顛覆性的調(diào)整，將“財(cái)權(quán)”的“權(quán)”字改為“力”字，從而修正為所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配 ” 。 由 于 財(cái) 力 和 事 權(quán) 分 別 處 于“錢”和“權(quán)”兩個(gè)不同的層面，現(xiàn)實(shí)中的操作便如同分居在不同樓層的兩個(gè)人的聯(lián)系方式，除非一個(gè)人跑到另一人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通訊手段，因而至少?gòu)哪壳暗那樾慰�，�?cái)力與事權(quán)之間的匹配方式很難說是規(guī)范性的。后來，在預(yù)算法的修訂中，鑒于“事權(quán)”也遲遲不能清晰界定的境況，我們又操用了一個(gè)新的表述———“支出責(zé)任”———替代“事權(quán)”，從而，名義上的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”演化成了事實(shí)上的“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。問題在于，“財(cái)力”指的是“錢”，“支出責(zé)任 ” 無 疑 指 的 也 是 “ 錢 ” ， 由 兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說是迫于現(xiàn)實(shí)條件的一種不得已的選擇，但終歸是從“分稅制財(cái)稅體制”基點(diǎn)的倒退之舉。

　　還如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅本是“分稅制財(cái)稅體制”的一個(gè)重要基石，但是，在1994年財(cái)稅改革之時(shí)將主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設(shè)的條件下，此后的調(diào)整非但沒有適時(shí)實(shí)現(xiàn)主要注意力向地方稅建設(shè)的轉(zhuǎn)移，反而仍在加強(qiáng)中央稅和中央地方共享稅建設(shè) 的 線 索 上 反 復(fù) 操 作 。 一 方 面 ，2002年，以所得稅分享改革為契機(jī)進(jìn)一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重。另一方面，始自2012年上海試點(diǎn)、正在向全國(guó)擴(kuò)圍且要在“十二五”落幕之時(shí)全面完成的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革，又將本屬于地方稅、甚至屬于地方唯一主體稅種的營(yíng)業(yè)稅，納入中央地方共享稅———增值稅———框架之內(nèi)。盡管如此的操作有其必要性，系事關(guān)我國(guó)財(cái)稅體制改革的重要步驟，而且亦同時(shí)伴隨以相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)償性措施，但無論如何，一個(gè)直接的、不可回避的結(jié)果是，地方稅體系被進(jìn)一步弱化了，唯一的地方稅主體稅種被撼動(dòng)了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進(jìn)一步下降了。

　　再如，分稅制財(cái)稅體制的另一個(gè)重要基石，即是在“分事”、“分稅”的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。作為一級(jí)政府財(cái)政的基本內(nèi)涵，就在于它須有相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)。但是，這些年來，特別是在“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”被修正為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”之后，隨著中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國(guó)財(cái)政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長(zhǎng)和擴(kuò)大，不僅地方財(cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財(cái)政收入中的占比急劇減少和縮小，而且，地方財(cái)政支出的越來越大的份額依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在某種意義上，為數(shù)不少的地方財(cái)政已經(jīng)淪落為“打醬油財(cái)政”———花多少錢，給多少錢。更值得注意的是，在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的大潮中，表面上可歸于配套性措施的“營(yíng)改增”收入返還安排———將改征為增值稅、轉(zhuǎn)由國(guó)家稅務(wù)局征收的那一塊兒營(yíng)業(yè)稅收入如數(shù)返還給地方政府，本質(zhì)上屬于一種變相的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。倘若此種安排長(zhǎng)期化，甚至于體制化，那么，多級(jí)財(cái)政國(guó)情背景下的各級(jí)地方財(cái)政，將由于基本失掉相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)而在事實(shí)上徹底淪落為“打醬油財(cái)政”。毫無疑問，事實(shí)上的“打醬油財(cái)政”，即便仍舊以“分稅制財(cái)稅體制”冠名，即便仍舊維持“分級(jí)財(cái)政管理”標(biāo)識(shí)，它的本質(zhì)，同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財(cái)稅體制安排是類似的，甚至是無異的。

　　說到這里，筆者最想表達(dá)的一個(gè)基本見解是，由“營(yíng)改增”所倒逼的新一輪財(cái)稅體制改革，或者，作為新一輪全面改革重點(diǎn)內(nèi)容的新一輪財(cái)稅體制改革，不能跟著感覺走。而應(yīng)當(dāng)在做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的前提下，瞄準(zhǔn)改革方向，心有所屬地加以推進(jìn)。在當(dāng)下，最需解決、亟待澄清的一個(gè)根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復(fù)雜，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向———“分稅制財(cái)稅體制”。

　　(作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng))

(來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào))