中新網(wǎng)北京12月24日電 題：年終策劃：中國城鎮(zhèn)化將出規(guī)劃 倒逼戶籍制度等多項改革

　　作者 王碩

　　從中共十八大明確提出“要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，到不久前召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了推進新型城鎮(zhèn)化的基本原則和重點任務(wù)，中國新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了2013年整整一年的思路梳理、政策準備。磨刀不誤砍柴工。這種審慎與周密，不僅凸顯出城鎮(zhèn)化在未來5-10年中國發(fā)展布局中的重要性，也預(yù)示著中國城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)的提升，令人期待。

　　改革戶籍制度為突破口 消除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)

　　改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)化率保持平均每年1%的增速。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，這一數(shù)字由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，已與世界平均水平大體相當(dāng)。然而，按戶籍人口計算，中國的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，遠低于2011年世界52%的平均水平。

　　國務(wù)院總理李克強多次指出，新一屆政府強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不能靠“攤大餅”，要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。

　　今年5月，李克強主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議，為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進人的城鎮(zhèn)化提出具體舉措：出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會保障制度。

　　6月，《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》首次明確了城鎮(zhèn)化路徑，提出戶籍制度改革。12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議為戶籍制度改革定調(diào)：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。

　　“放開戶籍制度只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個方面。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成指出，關(guān)鍵還是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與城市居民相同的基本公共服務(wù)。比如子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等方面，都應(yīng)該納入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要內(nèi)容中。

　　對此，中共十八屆三中全會明確，要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

　　目前，一些解決城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化措施已經(jīng)設(shè)定了具體的時間表。國務(wù)院《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》明確提出：5年內(nèi)全國改造城市棚戶區(qū)、工礦棚戶區(qū)等各類棚戶區(qū)1000萬戶。

　　公安部副部長黃明近日在接受采訪時也表示，公安部已經(jīng)會同國家發(fā)改委等12個部門組成工作班子，形成了《關(guān)于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見。到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

　　城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進 保障農(nóng)民權(quán)益

　　尊重農(nóng)民的意愿、保障農(nóng)民權(quán)益同樣是衡量新型城鎮(zhèn)化以人為本的重要標(biāo)尺。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一便是土地制度改革。長期以來，政府主導(dǎo)通過土地擴張來擴張城市邊界，通過征地來滿足城市化用地需求，而農(nóng)民在被征地過程中缺乏話語權(quán)，往往“被代表”或“被同意”。

　　為此，十八屆三中全會明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價�？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

　　對于“進城”農(nóng)民在農(nóng)村的土地處置辦法，發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點處副處長鄭明媚表示，在現(xiàn)在這個城鎮(zhèn)化過渡階段，借鑒四川成都、重慶等地探索的農(nóng)民“穿衣戴帽”進城是一個主方向。所謂“穿衣戴帽”進城，就是農(nóng)業(yè)勞動力可以自由進入城市就業(yè)務(wù)工，但仍保留農(nóng)村的承包田和宅基地。

　　同時，中央城鎮(zhèn)化工作會議還對控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張?zhí)岢隽艘�求：切實提高城�?zhèn)建設(shè)用地集約化程度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設(shè)用地。按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)�！白尵用裢�得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”“在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。”

　　早在今年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時就指出，即使將來城鎮(zhèn)化達到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰。

　　“必要的并村及撤村建鎮(zhèn)是需要的，但要經(jīng)歷一個較長的過程。樓蓋得很高，農(nóng)民上樓了，但生產(chǎn)、生活不方便了，生活成本高了，沒有田園式生活了，生活廢棄物也沒有消解的空間了，農(nóng)民是不高興的，不愿意接受的。一定要從農(nóng)村實際出發(fā)，一定要尊重農(nóng)民意愿�！鞭r(nóng)業(yè)部部長韓長賦如是說。

　　財稅體制改革：完善地方稅體系 拓融資渠道

　　城鎮(zhèn)化過程中所涉及的戶籍制度改革、公共服務(wù)改革需要巨大的資金支持。有分析認為，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然會要求財稅改革的推進，加快財稅體制改革，讓地方政府的事權(quán)與財權(quán)相匹配，是解決城鎮(zhèn)化資金問題的一大關(guān)鍵。

　　“如果短期內(nèi)分稅制不能有所改變，一個辦法是重新規(guī)劃中央政府和地方政府在公共財政支出上的安排，厘清城鎮(zhèn)化中各自負責(zé)的領(lǐng)域�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉認為。

　　鄭明媚表示：“新型城鎮(zhèn)化要經(jīng)歷一個過程，需要的資金是10年、20年或者30年所需的資金量。要解決資金難題就要重視市場的力量，要改變以往政府主導(dǎo)的模式，創(chuàng)新金融管理方式，引導(dǎo)社會資金進入到相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)中�！�

　　為此，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，建立多元可持續(xù)的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進政策性金融機構(gòu)改革。鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。

　　國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬認為，“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”，有利于事權(quán)和財權(quán)的平衡。以前中央財政轉(zhuǎn)移支付根據(jù)戶籍來撥錢，廣東等勞動力流入大省并不能因常住人口增多而獲得更多的中央財政支持，這樣不利于公共服務(wù)均等化，不利于城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。而財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，將改變這種狀態(tài)，有利于新型城鎮(zhèn)化的推進。(完)