1、實行“扁平化”改革，減少財政層級

　　“十二五”時期公共財政體制改革要著力創(chuàng)新財政體制，積極探索和推進財政扁平化改革，增強分稅制財稅體制的穩(wěn)定性和內(nèi)在協(xié)調(diào)性，特別是使之在省以下能夠得到實質(zhì)性的貫徹�；�本導向是按照三級的基本架構(gòu)和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經(jīng)濟相契合的分稅分級財政體制。根據(jù)國家管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼于精簡效能和減輕負擔的要求，在一段時期還不得不保留五級政府架構(gòu)的基礎上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構(gòu)。財政部門已有工作要求上的時間概念：在2012年，“省直管縣”要在除民族地區(qū)之外的各地全覆蓋。財政層級“扁平化”，也可望進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本，并促使各級政府在事權(quán)合理化、清晰化方面取得實質(zhì)性進展，構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級財稅體制，提高行政體系運行的績效水平。

　　2、進一步理清政府事權(quán)和職責，由粗到細形成三級支出責任明細單

　　在形成中央、省、市縣三級財政架構(gòu)的基礎上，應按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率等原則，進一步理清政府事權(quán)和職責，盡可能由粗到細形成中央、省、市縣三級支出責任明細單，并逐步將其法規(guī)化�！笆�二五”時期，進一步理清各級政府事權(quán)和支出責任，重點是應解決以下幾個方面的問題。

　　首先，應在中央政府有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產(chǎn)建設項目的投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權(quán)分工明細單并逐步將其法規(guī)化。

　　其次，要對現(xiàn)階段各級政府事權(quán)劃分標準進行統(tǒng)一。在公共財政框架下，應基本按照公共產(chǎn)品的屬性來劃分各級政府的事權(quán)。全國性公共物品如國防等一般屬于中央政府的事務，地方性公共物品屬于地方各級政府的事務，某些跨區(qū)域的公共產(chǎn)品應由中央和地方政府共同承擔責任。

　　第三，對各級政府在基本公共服務領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔方案。為保持公共服務的質(zhì)量和穩(wěn)定、高效提供，需要根據(jù)公共產(chǎn)品與服務的層次性對各級政府的職責盡可能細分，即使那些不能直接明確、需要不同層級政府共擔的領(lǐng)域，也要盡量細化以便明確共同分擔與負責的方案。盡量減少交叉和重疊，有利于提高服務效率和質(zhì)量。尤其需要在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領(lǐng)域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責任和管理權(quán)限。

　　第四，以法律或法規(guī)形式明確規(guī)范各級政府事權(quán)。近期可以考慮以國務院行政法規(guī)形式對各級政府的職責進行具體而詳細的劃分，長遠來看，則有必要制定專門的法律或?qū)�憲法的條款加以必要的規(guī)定，以明確界定各級政府的事權(quán)和職能分工。

　　3、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制

　　構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，是“十二五”時期公共財政體制改革的關(guān)鍵，是推進基本公共服務均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的題中應有之義和重大事項。改革的主要內(nèi)容包括：合理調(diào)整政府間財政收入劃分；以房地產(chǎn)稅、資源稅等充實地方稅體系；完善縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度和改進橫向轉(zhuǎn)移支付制度；完善稅源總分制度。

　　從總體上看，應努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公，有利于收入分配調(diào)節(jié)、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進資源永續(xù)利用以及統(tǒng)一市場形成的稅種，確定為中央固定收入。具體而言，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應當掌握有利于維護統(tǒng)一市場、流動性強、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀經(jīng)濟“穩(wěn)定器”功能的稅種如個人所得稅，有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種如消費稅，以及與國家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的稅種如關(guān)稅。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種如不動產(chǎn)稅等。

　　在逐步完善稅制過程中，應充實地方稅體系，適當壯大地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。地方稅主體稅種稅基應較廣、收入穩(wěn)定、規(guī)模較大、具有非流動性且稅負不能轉(zhuǎn)嫁，使本地的稅負落實到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效應較好地聯(lián)系起來。

　　加快發(fā)展健全規(guī)范的中央、省兩級自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度以及必要的“對口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮其作為有效的財政均衡制度的功能�！笆�二五”時期，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度應突出三項內(nèi)容：一是繼續(xù)擴大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，對一些名不副實的專項資金進行撤并。二是清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要做到資金安排和制度建設同步進行。同時，進一步完善“三獎一補”政策，調(diào)動地方克服縣鄉(xiāng)財政困難的潛力，強化基層政府服務“三農(nóng)”的能力。三是完善現(xiàn)行的因素法轉(zhuǎn)移支付，盡量采用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實際的統(tǒng)計指標，針對各地區(qū)不同的主體功能，把對于農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付支持，進一步制度化、規(guī)范化。

　　加快研究建立生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度�？梢钥紤]結(jié)合主體功能區(qū)建設，建立基于生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度。即在經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)系密切的同級政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔。

　　完善企業(yè)所得稅稅源總分制度，破除制度壁壘。實行法人所得稅制度是新的企業(yè)所得稅法的重要內(nèi)容，為了有效解決法人所得稅制度下稅源跨省市轉(zhuǎn)移問題，財政部等部門制定了《跨省市總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預算管理暫行辦法》(財預[2008]10號)等文件，規(guī)定跨區(qū)企業(yè)的總分機構(gòu)當期應納稅額，地方分享部分分成三塊：25%由總機構(gòu)所在地分享，50%由各分支機構(gòu)所在地分享，25%按一定比例在各地間進行分配�？缡∈衅髽I(yè)總分機構(gòu)實行“統(tǒng)一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調(diào)庫”的納稅方式，該方式在一定程度上促進了地區(qū)間稅收公平，但造成了總機構(gòu)與分支機構(gòu)主管稅務機關(guān)的不一致，進而引發(fā)跨區(qū)總分機構(gòu)的企業(yè)所得稅歸屬和征管權(quán)之爭。今后應當從平衡兩套征管系統(tǒng)和地區(qū)之間利益博弈角度進一步改革稅源總分制度，將收入任務、管理事項等相關(guān)責權(quán)利進行合理配置，調(diào)動分支機構(gòu)主管稅務機關(guān)的管理積極性并追求更為合理的利益均衡。

　　4、強化政府公共服務職能，推進主體功能區(qū)建設和基本公共服務均等化體系化

　　滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品，推進基本公共服務均等化，是公共財政最基本的定位，也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向。具體而言，一方面，要逐步建立公共服務標準體系與均等化標準。對各項公共服務所應達到的水平建立量化標準，充分考慮各地自然、地理、人文等因素所導致的成本差異，并形成依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況自動調(diào)整的機制，既作為地方政府施政的導向，又作為對地方政府施政效果考評的依據(jù)，還可用作進行均衡撥款的重要參照系。在此基礎上，研究制定推進基本公共服務均等化的明確目標與具體時間表。另一方面，要圍繞主體功能區(qū)建設，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化財力在國土空間和功能區(qū)之間的分配，保證所有地區(qū)的財力都能支持基本公共服務的提供。重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦�轉(zhuǎn)移支付。增強生態(tài)保護區(qū)域政府公共服務保障能力，鼓勵禁止和限制開發(fā)地區(qū)加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，實現(xiàn)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的適度發(fā)展，保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

　　5、構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和走創(chuàng)新型國家道路的財稅體制

　　在中國解決經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變問題，必須走建設創(chuàng)新型國家之路，充分發(fā)揮科技“第一生產(chǎn)力”的能動作用，使科技發(fā)展成為經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐。建設創(chuàng)新型國家，核心就是把增強自主創(chuàng)新能力作為發(fā)展科學技術(shù)的戰(zhàn)略基點，走出中國特色自主創(chuàng)新道路，把增強自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。公共財政應從以下幾方面支持和鼓勵創(chuàng)新型國家建設和企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設。首先，財政支出方面，一是應為構(gòu)建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持；業(yè)已成立并運行了數(shù)年的國家中小企業(yè)創(chuàng)新基金，需要擴大規(guī)模，改進管理，更多運用乘數(shù)效應較大的貼息方式，以及規(guī)范的參股方式。二是為建設科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導向的風險創(chuàng)業(yè)基金的母基金。其次，積極改進和健全知識產(chǎn)權(quán)的保護制度，并通過實施政府支持性采購政策(包括首購政策)，扶持自主知識產(chǎn)權(quán)的市場化應用和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。最后，在稅收方面，要制定、改進和完善激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的一系列稅收政策。稅收優(yōu)惠政策的著力點應適度前移，力求針對企業(yè)或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，總體而言，對于事關(guān)國計民生、國家安全的核心技術(shù)，重大創(chuàng)新項目(重大專項)，以及具有全局性、帶動性的關(guān)鍵共性技術(shù)，基礎科學和前沿技術(shù)等，應作為財政支持發(fā)展的重點領(lǐng)域和方向。對于有良好市場前景的技術(shù)，如裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的系統(tǒng)設計技術(shù)、控制技術(shù)與關(guān)鍵總成技術(shù)等，應主要依靠市場機制。同時，對關(guān)系國家全局和戰(zhàn)略利益、企業(yè)難以獨立完成的大型技術(shù)裝備項目，和需聯(lián)合攻關(guān)的重大專項，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動過程中，各級政府財政應根據(jù)其財力大小和技術(shù)、儲備狀況，選擇一定的領(lǐng)域和方向，有重點、有目標、分步驟地量力而行，積極發(fā)展財政貼息、信用擔保等“四兩撥千斤”式的政策性融資機制，與開發(fā)性金融、商業(yè)性金融資金等風險共擔形成合力，充分借助市場機制配置資源的基礎作用和高效管理機制。

　　另外，構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的公共財政制度基礎，需要完善促進環(huán)境保護和資源合理利用的稅收制度，健全懲罰和激勵機制。改革和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)(礦業(yè)權(quán))的價、稅、費制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)權(quán)價格形成機制。同時應將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。擴大資源稅的征收范圍，將沒有納入現(xiàn)行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現(xiàn)有的某些資源性收費并入資源稅�！笆�二五”期間，也很有必要研究開征新的環(huán)保稅、探索該體系內(nèi)的碳稅等。另一方面，相應降低流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的稅率，逐步減少流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅稅收，削弱地方低水平擴張的經(jīng)濟動因。為適應加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和擴大第三產(chǎn)業(yè)比重、升級換代的需要，應研究推出以增值稅替代現(xiàn)行營業(yè)稅的改革方案，減輕服務領(lǐng)域“重復征收”造成的稅負，以利第三產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展。

　　6、改進和優(yōu)化收入分配、公共政策與公共管理，創(chuàng)新機制和提升績效

　　降低直接稅比重(如增值稅擴圍)和促進壟斷行業(yè)深化改革的舉措有助于分配格局的改進，直接稅方面財產(chǎn)稅制度框架的建立(從房產(chǎn)稅改革切入)，個人所得稅降低端稅負適當、調(diào)升高端綜合稅負的改革等，都有助于強化、優(yōu)化再分配調(diào)節(jié)。此外，對于社會保障體系建設與運作的支持，以及對于社會成員中的低收入階層、困難群體的多種形式的轉(zhuǎn)移支付和補貼救助，是財政支出方面的重大事項，也將直接服務于中國收入分配的改進。

　　應當指出，當前我國尚未建立一套法制健全、權(quán)力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，因此如何積極運用和擴展已有的民主機制和權(quán)利制衡機制，探索在預算編制、審批、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)更多引入和形成規(guī)范的公共選擇力量，應當是“十二五”時期公共財政建設的重要內(nèi)容。

(來源:中國證券報)