如何正確把握公共財(cái)政領(lǐng)域的制度建設(shè)與深化改革，是“十二五”時(shí)期我國(guó)財(cái)政體系服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局需首先研討和廓清的基本問(wèn)題。本文對(duì)公共財(cái)政的制度建設(shè)作出概括的梳理，在回顧和現(xiàn)狀考察的基礎(chǔ)上，提出關(guān)于“十二五”時(shí)期的財(cái)政制度建設(shè)、改革創(chuàng)新目標(biāo)、框架和要點(diǎn)的建議。

　　我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

　　1、我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)現(xiàn)狀

　　“公共財(cái)政”的概念是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌中就財(cái)政轉(zhuǎn)型而提出的。經(jīng)過(guò)十余年的探索，“公共財(cái)政”導(dǎo)向于1998年被明確提出。其后，關(guān)于建立公共財(cái)政框架的要求，寫入了中共中央全會(huì)的文件和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃文件。

　　自1998年提出建立公共財(cái)政框架，在中國(guó)的財(cái)政體系內(nèi)，積極推進(jìn)了一系列改革措施，以求實(shí)施公共財(cái)政所要求的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新。其主要內(nèi)容有：

　　第一，實(shí)行部門預(yù)算（綜合預(yù)算）改革。部門預(yù)算的核心要求是各部門在編報(bào)預(yù)算時(shí)，要把其所掌握的所有政府性財(cái)力，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，一覽無(wú)遺地全部編入，實(shí)現(xiàn)和保證預(yù)算的完整性。1999年開(kāi)始著手這一改革，數(shù)年間與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的部門預(yù)算框架已基本構(gòu)成。改革還向縱深拓展，推進(jìn)了項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理等。部門預(yù)算改革使政府預(yù)算編制逐步向完整、透明、規(guī)范、公平、高效的方向發(fā)展，明顯改變了我國(guó)預(yù)算編制方法陳舊，透明度不高，約束力較差的狀況，為建設(shè)公共財(cái)政提供了最首要、最基礎(chǔ)的制度保障。

　　第二，實(shí)行單一賬戶的國(guó)庫(kù)集中收付改革，建立了有利于對(duì)財(cái)政資金實(shí)行全程監(jiān)督、追求高效運(yùn)作的國(guó)庫(kù)集中收付制度。2001年8月從中央部門開(kāi)始實(shí)施這一改革，到2008年已全面推行，在所有中央部門及所屬1萬(wàn)多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施。中央級(jí)一般預(yù)算資金、政府性基金及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，并將改革逐步擴(kuò)大到部分中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。絕大多數(shù)中央預(yù)算部門在本級(jí)推行了公務(wù)卡改革試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范和減少現(xiàn)金支出。地方層面的這項(xiàng)改革也取得長(zhǎng)足進(jìn)展。

　　第三，推行“收支兩條線”改革。近年“收支兩條線”改革的基本內(nèi)容，是行使公權(quán)單位的各項(xiàng)收費(fèi)和罰沒(méi)收入等，不再與本單位支出、福利待遇掛鉤，而是進(jìn)入財(cái)政專戶和歸為預(yù)算統(tǒng)籌，執(zhí)收單位的支出另由預(yù)算規(guī)范地作出安排。在這一改革中，規(guī)范收費(fèi)基金管理，清理到期政府性基金項(xiàng)目，還在治理教育亂收費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面取得進(jìn)展�？傮w上，要將行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入等政府非稅收入都納入“收支兩條線”管理范圍。

　　第四，推行以招投標(biāo)集中采購(gòu)為代表形式的政府采購(gòu)制度改革。我國(guó)1999年開(kāi)始在中央單位部門預(yù)算中增加了政府集中采購(gòu)內(nèi)容，現(xiàn)已在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織中，全面推行政府采購(gòu)制度改革，并在《2005年中央單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中明確了部分政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的適用范圍，擴(kuò)大了部門集中采購(gòu)項(xiàng)目，增強(qiáng)了可操作性�，F(xiàn)行的對(duì)政府大宗采購(gòu)事項(xiàng)采取公開(kāi)招投標(biāo)的方式使政府采購(gòu)行為得到了與市場(chǎng)機(jī)制兼容的約束和優(yōu)化，提高了資金的使用效率，明顯地抑止了腐敗行為，提高了調(diào)控水平。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從2000年的328億元，增加到2008年的5990.9億元和2010年的約8000億元，資金節(jié)約率達(dá)11%左右。

　　第五，積極推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在1994年“分稅制”改革后實(shí)現(xiàn)了重大的進(jìn)步，并在其后建設(shè)公共財(cái)政框架的過(guò)程中進(jìn)一步改進(jìn)完善。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善，尤其是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的確立和完善，改變了分稅制財(cái)政管理體制改革前中央財(cái)政與地方財(cái)政“一對(duì)一”談判、“討價(jià)還價(jià)”的財(cái)政管理體制模式，增強(qiáng)了財(cái)政管理體制的系統(tǒng)性、合理性，減少了地方補(bǔ)助數(shù)額確定過(guò)程中的隨意性。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，支持了中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)行政運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，新增的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金主要用于支農(nóng)、教科文衛(wèi)、社會(huì)保障等事關(guān)民生領(lǐng)域的支出，體現(xiàn)了公共財(cái)政的要求。

　　第六，實(shí)施與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)接軌的政府收支分類改革。2007年1月1日我國(guó)實(shí)施的政府收支分類改革，使預(yù)算收支的分類和科目體系與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)接軌，也是公共財(cái)政體系框架的一項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)，其內(nèi)容包括對(duì)政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類、建立新的政府支出功能分類體系和新型支出經(jīng)濟(jì)分類體系等。財(cái)政部門將按照新的政府收支科目編制預(yù)算。2007年11月，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革對(duì)2008年政府收支分類科目進(jìn)行了調(diào)整。此后，根據(jù)改革需要，不斷對(duì)政府收支分類科目進(jìn)行修訂。下一步，將繼續(xù)深化政府收支分類改革，建立統(tǒng)一規(guī)范、各級(jí)財(cái)政共同執(zhí)行的政府收支科目體系。

　　第七，研討和探索財(cái)政績(jī)效評(píng)估制度方法和績(jī)效預(yù)算的逐步構(gòu)建。注重績(jī)效是預(yù)算改革深化的必然要求，意在切實(shí)提高政府管理效能和財(cái)政資金有效性。近年財(cái)政部門積極研究制定規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，力求明確績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、對(duì)象和內(nèi)容，爭(zhēng)取初步建立績(jī)效評(píng)估體系，逐步將績(jī)效預(yù)算的理念和方法引入到我國(guó)的財(cái)政支出管理中。目前中央財(cái)政和不少地方都已經(jīng)選擇若干項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，在總結(jié)各部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，嘗試將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合，改變以往預(yù)算資金安排中“重分配，輕管理”的現(xiàn)象。

　　第八，積極實(shí)施“金財(cái)工程（政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)）”，旨在建立一個(gè)全面反映政府財(cái)力，支撐公共財(cái)政科學(xué)決策的財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督的信息平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)從中央到地方的部門預(yù)算編審系統(tǒng)的修改完善、技術(shù)支持和應(yīng)用服務(wù)。

　　2、公共財(cái)政轉(zhuǎn)型和建設(shè)中面臨的主要困難與問(wèn)題

　　首先，政府職能轉(zhuǎn)變的困難。財(cái)政是“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配系統(tǒng)，即為政府實(shí)現(xiàn)其職能服務(wù)的理財(cái)系統(tǒng)。財(cái)政職能的定位與調(diào)整從根本上說(shuō)取決于政府職能的定位與調(diào)整。黨的十六大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)的政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這也是財(cái)政逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)基本依據(jù)。建設(shè)服務(wù)型政府，需要實(shí)施政府自身職能和機(jī)構(gòu)的演變，而且涉及包括政府功能與市場(chǎng)功能的界定、政府的行政運(yùn)行機(jī)制、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力的約束與監(jiān)督等復(fù)雜的方面，其中深層次矛盾的解決需要得到經(jīng)濟(jì)體制改革之外的行政體制、政治體制改革的配套，無(wú)法一蹴而就，但政府職能轉(zhuǎn)變的遲滯，直接影響到公共財(cái)政體制的建設(shè)。

　　其次，財(cái)力的約束。提出建立公共財(cái)政框架以來(lái)，雖然隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政收入保持了持續(xù)快速增長(zhǎng)，但是在支付各項(xiàng)改革成本、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、加大民生導(dǎo)向的基本公共服務(wù)支出、解決“三農(nóng)”問(wèn)題等方面，仍感到所需要的強(qiáng)大財(cái)力支撐與實(shí)際情況間存在明顯距離。社會(huì)公眾隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“中等收入”階段，對(duì)于政府公共服務(wù)與社會(huì)福利的更多期待，明顯高于可用財(cái)政資金的增長(zhǎng)。在近年中國(guó)財(cái)政收入/GDP比重實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)的情況下，財(cái)政分配面臨“政府減稅”和“政府增支”雙重壓力。特別是公共服務(wù)具有較強(qiáng)剛性，一旦設(shè)立就需要持續(xù)提供，需要政府有足夠財(cái)力保障長(zhǎng)期供給。如何在有限財(cái)力下，充分發(fā)揮公共財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，降低行政成本，重點(diǎn)保障基本民生支出，提高財(cái)政資金使用效益，是公共財(cái)政體制建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)和亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　最后，政策優(yōu)化、績(jī)效提升所需的有效體制、機(jī)制支撐不足。當(dāng)前我國(guó)尚未全面建立一套法制健全、權(quán)力制衡、程序嚴(yán)密、民眾廣泛參與的規(guī)范的公共選擇機(jī)制，在公共政策的制定上還缺乏有效的體制機(jī)制支撐。

　　“十二五”時(shí)期公共財(cái)政制度建設(shè)的目標(biāo)、原則與框架

　　我國(guó)“十二五”規(guī)劃的對(duì)應(yīng)時(shí)期是從2011年到2015年，仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。公共財(cái)政建設(shè)和體制改革應(yīng)與各方面的綜合配套改革相呼應(yīng)而不失時(shí)機(jī)地向前推進(jìn)，爭(zhēng)取進(jìn)入新階段、新境界，從體制機(jī)制上和財(cái)力分配上促進(jìn)社會(huì)和諧，保障民眾更多分享改革發(fā)展的成果。

　　1、公共財(cái)政制度建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向

　　“十二五”時(shí)期公共財(cái)政建設(shè)要以深化改革、強(qiáng)化管理服務(wù)于總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整，進(jìn)一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保，提高國(guó)家發(fā)展質(zhì)量和促進(jìn)社會(huì)和諧。公共財(cái)政建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)突出改革、管理與服務(wù)三大導(dǎo)向。

　　第一，改進(jìn)、完善以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制。作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政的體制安排，1994年以來(lái)的分稅制財(cái)政體制改革適應(yīng)了我國(guó)改革開(kāi)放的需要，在規(guī)范政府間財(cái)政分配關(guān)系、營(yíng)造企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)、提高中央政府的宏觀調(diào)控能力和改進(jìn)地方政府行為模式等方面發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)行分稅制在運(yùn)行中的局限與弊端也日益明顯，必須加快深化改革，特別是省以下財(cái)政體制的改革。必須考慮堅(jiān)持和維護(hù)1994年改革的基本制度成果，積極穩(wěn)妥地以減少財(cái)政層級(jí)的扁平化改革為前提。在省以下實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)和貫徹分稅制，打造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必然要求的統(tǒng)一市場(chǎng)相匹配、與各級(jí)政府事權(quán)能夠良好呼應(yīng)的“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”的制度安排，并加快健全完善中央、省兩級(jí)自上而下的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。

　　第二，大力推行預(yù)算管理的科學(xué)化、法治化、民主化、精細(xì)化。必須依托于法治化框架來(lái)逐步建立現(xiàn)代意義的預(yù)算制度和相關(guān)管理制度�，F(xiàn)代意義的公開(kāi)、完整、透明的財(cái)政預(yù)算，從其編制、審議、批準(zhǔn)到執(zhí)行，需要有一整套體現(xiàn)合理有效的權(quán)力制衡、民意表達(dá)、規(guī)范嚴(yán)密的決策及監(jiān)督機(jī)制的制度安排。通過(guò)公共財(cái)政建設(shè)實(shí)現(xiàn)公共資金使用的決策和管理運(yùn)行的民主化和法治化，正是發(fā)展規(guī)范的公共選擇機(jī)制的一個(gè)基本路徑。

　　第三，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容，涉及義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房等社會(huì)保障、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)條件等，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)安全網(wǎng)、保障全體社會(huì)成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供的公共服務(wù)。

　　2、公共財(cái)政制度建設(shè)與深化改革的要點(diǎn)

　　在中國(guó)建設(shè)和發(fā)展公共財(cái)政，必然是一個(gè)由粗到細(xì)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，基于對(duì)其基本特征和目標(biāo)導(dǎo)向的認(rèn)識(shí)，“十二五”時(shí)期在繼續(xù)構(gòu)建和發(fā)展公共財(cái)政框架的過(guò)程中，應(yīng)該抓住如下基本要點(diǎn)：

　　第一，按照公共財(cái)政發(fā)展的要求，在政府和財(cái)政的基本職能中，繼續(xù)收縮生產(chǎn)建設(shè)職能。從長(zhǎng)期目標(biāo)看，地方政府和財(cái)政應(yīng)該逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性的投資領(lǐng)域，而中央政府可有限介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，即一些長(zhǎng)周期、跨地區(qū)、特大型的對(duì)于生產(chǎn)力布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有戰(zhàn)略性意義的重大項(xiàng)目。如果中央政府有限參與，地方政府退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域以后，財(cái)政事權(quán)在最重要、最棘手的“投資權(quán)”上的糾葛就可以基本理清。在此基礎(chǔ)上，可由粗到細(xì)逐步形成中央和地方各級(jí)較詳盡的事權(quán)明細(xì)單，分清哪些事權(quán)由哪級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)，哪些事權(quán)由哪幾級(jí)政府共同承擔(dān)以及如何共同承擔(dān)，進(jìn)而可尋求使公共財(cái)政中的財(cái)權(quán)配置與事權(quán)配置較好地呼應(yīng)、各級(jí)財(cái)力能夠與事權(quán)相匹配的制度安排。

　　第二，合理掌握財(cái)政分配的順序和輕重緩急。財(cái)政分配所面臨的需要與可能之間的矛盾是永恒的，任何情況下，包括財(cái)力充足時(shí)，仍需處理輕重緩急、排序、優(yōu)先保證、“有保有壓”等具體問(wèn)題。在公共財(cái)政的框架下合理掌握財(cái)政分配順序，首先應(yīng)是保證國(guó)家機(jī)器在效能前提下的正常運(yùn)轉(zhuǎn)（在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中要結(jié)合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等基本問(wèn)題逐步解決效能問(wèn)題），其后排在前面的應(yīng)是滿足公共需要即公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土整治、反周期調(diào)控、社會(huì)保障體系等（純粹公共產(chǎn)品的提供又應(yīng)排在準(zhǔn)公共產(chǎn)品之前，因?yàn)槠湫枰�完全依靠政府�?cái)力）。公共產(chǎn)品和服務(wù)提供到位了，社會(huì)的投資條件、生存環(huán)境的水準(zhǔn)就能提高，會(huì)反過(guò)來(lái)促使微觀市場(chǎng)主體的活力不斷增強(qiáng)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)與社會(huì)生活的和諧。然后，才是政策傾斜方面和重點(diǎn)建設(shè)方面的事項(xiàng)。

　　第三，逐步形成規(guī)范的公共選擇機(jī)制和體制。財(cái)力分配和政策安排如何把握輕重緩急，作出合理決策，不能只由少數(shù)政府官員決定，必須越來(lái)越多地依靠法治化的程序、規(guī)范的公共選擇機(jī)制來(lái)形成決策方案，提高決策水平，體現(xiàn)法治化、民主化、科學(xué)化。這些機(jī)制的具體化又必須依托于一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通盤模式相契合的體制框架之上，而這個(gè)體制只能是以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制。

　　第四，政府各個(gè)部門特別是財(cái)政部門、稅收部門，要形成理財(cái)系統(tǒng)為公眾服務(wù)的意識(shí)和制度規(guī)范。制度規(guī)范和為公眾服務(wù)的意識(shí)綜合在一起，會(huì)使公共權(quán)力所應(yīng)追求的目標(biāo)被扭曲的可能性越來(lái)越少。

　　第五，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新理財(cái)方式，在體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理等這些公共財(cái)政回避不了的事項(xiàng)處理上，要尋求一系列新方式。比如政策傾斜，要努力發(fā)展“四兩撥千斤”的政策工具（如稅式支出、貼息、信用擔(dān)保等）以及合理運(yùn)用政府特許權(quán)拉動(dòng)、引致民間資金的BOT、TOT和參股等方式。另外，要對(duì)實(shí)行政策傾斜的項(xiàng)目形成嚴(yán)格的專家可行性論證、集體決策制度和有效的多重審計(jì)監(jiān)督體系，把政策傾斜中通過(guò)“設(shè)租尋租”以徇私的可能性壓到最低限度。

　　第六，要形成一個(gè)以公共收支預(yù)算、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府基金預(yù)算等復(fù)式預(yù)算形式（或稱為一個(gè)預(yù)算體系）來(lái)協(xié)調(diào)、配套的公共財(cái)政管理體系。即必須以一個(gè)系統(tǒng)工程的形式使一般的公共收支經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)（資本）、社會(huì)保障收支、政府基金收支等能夠相對(duì)獨(dú)立地各行其道，在預(yù)算上作出相對(duì)獨(dú)立的反映和管理，同時(shí)在公共財(cái)政框架下，通過(guò)預(yù)算體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)配套相互銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以制度形式來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化、精細(xì)化，追求和貫徹公共財(cái)政的社會(huì)公共目標(biāo)。

　　對(duì)“十二五”時(shí)期公共財(cái)政制度建設(shè)和改革創(chuàng)新的建議

　　1、實(shí)行“扁平化”改革，減少財(cái)政層級(jí)

　　“十二五”時(shí)期公共財(cái)政體制改革要著力創(chuàng)新財(cái)政體制，積極探索和推進(jìn)財(cái)政扁平化改革，增強(qiáng)分稅制財(cái)稅體制的穩(wěn)定性和內(nèi)在協(xié)調(diào)性，特別是使之在省以下能夠得到實(shí)質(zhì)性的貫徹�；�本導(dǎo)向是按照三級(jí)的基本架構(gòu)和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運(yùn)行的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相契合的分稅分級(jí)財(cái)政體制。根據(jù)國(guó)家管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，同時(shí)考慮到簡(jiǎn)化政府級(jí)次難度較大，宜著眼于精簡(jiǎn)效能和減輕負(fù)擔(dān)的要求，在一段時(shí)期還不得不保留五級(jí)政府架構(gòu)的基礎(chǔ)上，首先減少財(cái)政層次，通過(guò)推行省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級(jí)財(cái)政架構(gòu)。財(cái)政部門已有工作要求上的時(shí)間概念：在2012年，“省直管縣”要在除民族地區(qū)之外的各地全覆蓋。財(cái)政層級(jí)“扁平化”，也可望進(jìn)而拉動(dòng)“減少行政層級(jí)”的綜合配套改革，有效降低行政成本，并促使各級(jí)政府在事權(quán)合理化、清晰化方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)稅體制，提高行政體系運(yùn)行的績(jī)效水平。

　　2、進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，由粗到細(xì)形成三級(jí)支出責(zé)任明細(xì)單

　　在形成中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率等原則，進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，盡可能由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級(jí)支出責(zé)任明細(xì)單，并逐步將其法規(guī)化�！笆�二五”時(shí)期，進(jìn)一步理清各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任，重點(diǎn)是應(yīng)解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

　　首先，應(yīng)在中央政府有限介入為數(shù)不多的大型、長(zhǎng)周期、跨地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，原則上使地方政府從一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來(lái)中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進(jìn)而由粗到細(xì)形成各級(jí)政府間的事權(quán)分工明細(xì)單并逐步將其法規(guī)化。

　　其次，要對(duì)現(xiàn)階段各級(jí)政府事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。在公共財(cái)政框架下，應(yīng)基本按照公共產(chǎn)品的屬性來(lái)劃分各級(jí)政府的事權(quán)。全國(guó)性公共物品如國(guó)防等一般屬于中央政府的事務(wù)，地方性公共物品屬于地方各級(jí)政府的事務(wù)，某些跨區(qū)域的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)責(zé)任。

　　第三，對(duì)各級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)爭(zhēng)取盡可能進(jìn)行明確的細(xì)分和形成共擔(dān)方案。為保持公共服務(wù)的質(zhì)量和穩(wěn)定、高效提供，需要根據(jù)公共產(chǎn)品與服務(wù)的層次性對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)盡可能細(xì)分，即使那些不能直接明確、需要不同層級(jí)政府共擔(dān)的領(lǐng)域，也要盡量細(xì)化以便明確共同分擔(dān)與負(fù)責(zé)的方案。盡量減少交叉和重疊，有利于提高服務(wù)效率和質(zhì)量。尤其需要在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡快明確從中央到地方各級(jí)政府的支出責(zé)任和管理權(quán)限。

　　第四，以法律或法規(guī)形式明確規(guī)范各級(jí)政府事權(quán)。近期可以考慮以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形式對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行具體而詳細(xì)的劃分，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，則有必要制定專門的法律或?qū)�憲法的條款加以必要的規(guī)定，以明確界定各級(jí)政府的事權(quán)和職能分工。

　　3、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制

　　構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，是“十二五”時(shí)期公共財(cái)政體制改革的關(guān)鍵，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的體制保障，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的題中應(yīng)有之義和重大事項(xiàng)。改革的主要內(nèi)容包括：合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分；以房地產(chǎn)稅、資源稅等充實(shí)地方稅體系；完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和改進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度；完善稅源總分制度。

　　從總體上看，應(yīng)努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公，有利于收入分配調(diào)節(jié)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)資源永續(xù)利用以及統(tǒng)一市場(chǎng)形成的稅種，確定為中央固定收入。具體而言，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、流動(dòng)性強(qiáng)、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”功能的稅種如個(gè)人所得稅，有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種如消費(fèi)稅，以及與國(guó)家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的稅種如關(guān)稅。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì)、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種如不動(dòng)產(chǎn)稅等。

　　在逐步完善稅制過(guò)程中，應(yīng)充實(shí)地方稅體系，適當(dāng)壯大地方稅收收入，提高地方公共服務(wù)的保障能力。地方稅主體稅種稅基應(yīng)較廣、收入穩(wěn)定、規(guī)模較大、具有非流動(dòng)性且稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁，使本地的稅負(fù)落實(shí)到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效應(yīng)較好地聯(lián)系起來(lái)。

　　加快發(fā)展健全規(guī)范的中央、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以及必要的“對(duì)口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮其作為有效的財(cái)政均衡制度的功能。“十二五”時(shí)期，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)突出三項(xiàng)內(nèi)容：一是繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，對(duì)一些名不副實(shí)的專項(xiàng)資金進(jìn)行撤并。二是清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，盡可能減少項(xiàng)目支出的交叉、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目，必須設(shè)定的項(xiàng)目要做到資金安排和制度建設(shè)同步進(jìn)行。同時(shí)，進(jìn)一步完善“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，調(diào)動(dòng)地方克服縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的潛力，強(qiáng)化基層政府服務(wù)“三農(nóng)”的能力。三是完善現(xiàn)行的因素法轉(zhuǎn)移支付，盡量采用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實(shí)際的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，針對(duì)各地區(qū)不同的主體功能，把對(duì)于農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付支持，進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

　　加快研究建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度。可以考慮結(jié)合主體功能區(qū)建設(shè)，建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度。即在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過(guò)轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。

　　完善企業(yè)所得稅稅源總分制度，破除制度壁壘。實(shí)行法人所得稅制度是新的企業(yè)所得稅法的重要內(nèi)容，為了有效解決法人所得稅制度下稅源跨省市轉(zhuǎn)移問(wèn)題，財(cái)政部等部門制定了《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2008]10號(hào)）等文件，規(guī)定跨區(qū)企業(yè)的總分機(jī)構(gòu)當(dāng)期應(yīng)納稅額，地方分享部分分成三塊：25%由總機(jī)構(gòu)所在地分享，50%由各分支機(jī)構(gòu)所在地分享，25%按一定比例在各地間進(jìn)行分配�？缡∈衅髽I(yè)總分機(jī)構(gòu)實(shí)行“統(tǒng)一計(jì)算、分級(jí)管理、就地預(yù)繳、匯總清算、財(cái)政調(diào)庫(kù)”的納稅方式，該方式在一定程度上促進(jìn)了地區(qū)間稅收公平，但造成了總機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的不一致，進(jìn)而引發(fā)跨區(qū)總分機(jī)構(gòu)的企業(yè)所得稅歸屬和征管權(quán)之爭(zhēng)。今后應(yīng)當(dāng)從平衡兩套征管系統(tǒng)和地區(qū)之間利益博弈角度進(jìn)一步改革稅源總分制度，將收入任務(wù)、管理事項(xiàng)等相關(guān)責(zé)權(quán)利進(jìn)行合理配置，調(diào)動(dòng)分支機(jī)構(gòu)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理積極性并追求更為合理的利益均衡。

　　4、強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化體系化

　　滿足社會(huì)公共需要，提供公共產(chǎn)品，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是公共財(cái)政最基本的定位，也是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向。具體而言，一方面，要逐步建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系與均等化標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)所應(yīng)達(dá)到的水平建立量化標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮各地自然、地理、人文等因素所導(dǎo)致的成本差異，并形成依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況自動(dòng)調(diào)整的機(jī)制，既作為地方政府施政的導(dǎo)向，又作為對(duì)地方政府施政效果考評(píng)的依據(jù)，還可用作進(jìn)行均衡撥款的重要參照系。在此基礎(chǔ)上，研究制定推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的明確目標(biāo)與具體時(shí)間表。另一方面，要圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善中央和省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化財(cái)力在國(guó)土空間和功能區(qū)之間的分配，保證所有地區(qū)的財(cái)力都能支持基本公共服務(wù)的提供。重點(diǎn)增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付。增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)區(qū)域政府公共服務(wù)保障能力，鼓勵(lì)禁止和限制開(kāi)發(fā)地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的適度發(fā)展，保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

　　5、構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和走創(chuàng)新型國(guó)家道路的財(cái)稅體制

　　在中國(guó)解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變問(wèn)題，必須走建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家之路，充分發(fā)揮科技“第一生產(chǎn)力”的能動(dòng)作用，使科技發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力支撐。建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，核心就是把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為發(fā)展科學(xué)技術(shù)的戰(zhàn)略基點(diǎn)，走出中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的中心環(huán)節(jié)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。公共財(cái)政應(yīng)從以下幾方面支持和鼓勵(lì)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)。首先，財(cái)政支出方面，一是應(yīng)為構(gòu)建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系提供必要的貼息、信用擔(dān)保等支持；業(yè)已成立并運(yùn)行了數(shù)年的國(guó)家中小企業(yè)創(chuàng)新基金，需要擴(kuò)大規(guī)模，改進(jìn)管理，更多運(yùn)用乘數(shù)效應(yīng)較大的貼息方式，以及規(guī)范的參股方式。二是為建設(shè)科技實(shí)驗(yàn)室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)基金的母基金。其次，積極改進(jìn)和健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度，并通過(guò)實(shí)施政府支持性采購(gòu)政策（包括首購(gòu)政策），扶持自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化應(yīng)用和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。最后，在稅收方面，要制定、改進(jìn)和完善激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入的一系列稅收政策。稅收優(yōu)惠政策的著力點(diǎn)應(yīng)適度前移，力求針對(duì)企業(yè)或科研單位實(shí)際科研項(xiàng)目投入予以鼓勵(lì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，總體而言，對(duì)于事關(guān)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的核心技術(shù)，重大創(chuàng)新項(xiàng)目（重大專項(xiàng)），以及具有全局性、帶動(dòng)性的關(guān)鍵共性技術(shù)，基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)等，應(yīng)作為財(cái)政支持發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向。對(duì)于有良好市場(chǎng)前景的技術(shù)，如裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的系統(tǒng)設(shè)計(jì)技術(shù)、控制技術(shù)與關(guān)鍵總成技術(shù)等，應(yīng)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)，對(duì)關(guān)系國(guó)家全局和戰(zhàn)略利益、企業(yè)難以獨(dú)立完成的大型技術(shù)裝備項(xiàng)目，和需聯(lián)合攻關(guān)的重大專項(xiàng)，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動(dòng)過(guò)程中，各級(jí)政府財(cái)政應(yīng)根據(jù)其財(cái)力大小和技術(shù)、儲(chǔ)備狀況，選擇一定的領(lǐng)域和方向，有重點(diǎn)、有目標(biāo)、分步驟地量力而行，積極發(fā)展財(cái)政貼息、信用擔(dān)保等“四兩撥千斤”式的政策性融資機(jī)制，與開(kāi)發(fā)性金融、商業(yè)性金融資金等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)形成合力，充分借助市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)作用和高效管理機(jī)制。

　　另外，構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的公共財(cái)政制度基礎(chǔ)，需要完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源合理利用的稅收制度，健全懲罰和激勵(lì)機(jī)制。改革和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)（礦業(yè)權(quán)）的價(jià)、稅、費(fèi)制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)權(quán)價(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)應(yīng)將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。擴(kuò)大資源稅的征收范圍，將沒(méi)有納入現(xiàn)行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時(shí)將現(xiàn)有的某些資源性收費(fèi)并入資源稅�！笆�二五”期間，也很有必要研究開(kāi)征新的環(huán)保稅、探索該體系內(nèi)的碳稅等。另一方面，相應(yīng)降低流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的稅率，逐步減少流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅稅收，削弱地方低水平擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。為適應(yīng)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)比重、升級(jí)換代的需要，應(yīng)研究推出以增值稅替代現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅的改革方案，減輕服務(wù)領(lǐng)域“重復(fù)征收”造成的稅負(fù)，以利第三產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展。

　　6、改進(jìn)和優(yōu)化收入分配、公共政策與公共管理，創(chuàng)新機(jī)制和提升績(jī)效

　　降低直接稅比重（如增值稅擴(kuò)圍）和促進(jìn)壟斷行業(yè)深化改革的舉措有助于分配格局的改進(jìn)，直接稅方面財(cái)產(chǎn)稅制度框架的建立（從房產(chǎn)稅改革切入），個(gè)人所得稅降低端稅負(fù)適當(dāng)、調(diào)升高端綜合稅負(fù)的改革等，都有助于強(qiáng)化、優(yōu)化再分配調(diào)節(jié)。此外，對(duì)于社會(huì)保障體系建設(shè)與運(yùn)作的支持，以及對(duì)于社會(huì)成員中的低收入階層、困難群體的多種形式的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼救助，是財(cái)政支出方面的重大事項(xiàng)，也將直接服務(wù)于中國(guó)收入分配的改進(jìn)。

　　應(yīng)當(dāng)指出，當(dāng)前我國(guó)尚未建立一套法制健全、權(quán)力制衡、程序嚴(yán)密、民眾廣泛參與的公共選擇機(jī)制，因此如何積極運(yùn)用和擴(kuò)展已有的民主機(jī)制和權(quán)利制衡機(jī)制，探索在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)更多引入和形成規(guī)范的公共選擇力量，應(yīng)當(dāng)是“十二五”時(shí)期公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容。

(來(lái)源:中國(guó)證券報(bào))