回顧政府財(cái)政體制變遷歷程，政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。然而，近些年來，地方政府由于財(cái)力不足，不得不“借地生財(cái)”，造成嚴(yán)重的“土地財(cái)政依賴”。同時(shí)“短債長投”的特征也加大地方政府短期還債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，我國地方財(cái)政失衡問題由來已久，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，使地方政府長期面對資金缺口是地方債務(wù)問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，中央財(cái)政稅收體系得到加強(qiáng)。

但是分稅制改變并不徹底，突出的問題是基層財(cái)政的困難，表現(xiàn)為財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，造成財(cái)政收支不匹配。1994年稅制改革以來，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。事實(shí)上，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現(xiàn)出收支對等的原則，而我國“財(cái)政收支倒掛”造成地方政府財(cái)力不足，不得不“借地生財(cái)”，造成嚴(yán)重的“土地財(cái)政依賴”。

然而，與之相矛盾的是，無論是公共財(cái)政、民生財(cái)政，再或者是公共服務(wù)型財(cái)政，離開現(xiàn)實(shí)財(cái)力的支撐都將變成“無源之水”、“無本之木”。由于地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導(dǎo)致財(cái)政捉襟見肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式。

一方面，在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。而另一方面，盡管現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上各級地方政府很多都在不同程度上不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

在這樣對土地高度依賴的背景下，房地產(chǎn)調(diào)控就難以得到有效推進(jìn)，土地財(cái)政成為房地產(chǎn)調(diào)控的最大阻力。2010年全國土地出讓金數(shù)額增幅創(chuàng)新高，同比增70.4%；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例達(dá)到76.6%。然而，2012年全國300個城市的土地出讓金總額近2萬億元，比2011年減少13%，財(cái)力捉襟見肘所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅會使銀行的貸款質(zhì)量惡化，這也使得宏觀調(diào)控要背負(fù)著承擔(dān)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患。

因此，財(cái)稅體制改革須集中于以支出管理改革為重心的構(gòu)建公共財(cái)政框架體系上，而化解一系列風(fēng)險(xiǎn)的落腳點(diǎn)還在于健全地方稅體系為目的的財(cái)稅體制改革。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財(cái)空間和調(diào)控能力，才是化解風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。我國財(cái)政體制改革正在進(jìn)入“下半場”，堅(jiān)持分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政方向，建立符合國情的地方稅體系應(yīng)該是改革大方向：

首先，國家已經(jīng)開始推進(jìn)資源稅改革進(jìn)程，為了加強(qiáng)資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能，可以參照國際經(jīng)驗(yàn)，將改革后的資源稅收入由中央財(cái)政與地方財(cái)政按照固定比例分享。其次，“十二五”時(shí)期，應(yīng)考慮啟動環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇。因此，這部分稅收所得也主要?dú)w屬地方。再次，對土地財(cái)稅政策進(jìn)行調(diào)整：一是中央政府要分享土地出讓的收益，分成比例要能夠達(dá)到遏制地方政府對土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴；二是重構(gòu)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制，改革的基本思路是：將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項(xiàng)稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的房產(chǎn)稅。

最后，通過改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種來填補(bǔ)目前地方稅種的缺位，把地方稅建立成集流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和資源稅等為一體，相對獨(dú)立的稅收體系。如果能夠通過推動分稅制改革實(shí)現(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開辟新的財(cái)源，培育出真正的“公共財(cái)政”和“民生財(cái)政”，又能與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制煥發(fā)出新的活力�！鯂�家信息中心預(yù)測部 世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任 張茉楠