以改革促進(jìn)城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)健康發(fā)展

———訪國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵

□記者 金輝 北京報(bào)道

當(dāng)前，有關(guān)城鎮(zhèn)化的話題日益升溫。新一屆政府把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。官員、學(xué)者、企業(yè)家紛紛就城鎮(zhèn)化發(fā)表自己的觀點(diǎn)，其中國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵的觀點(diǎn)值得引起注意，他對(duì)于城鎮(zhèn)化涉及的科學(xué)問(wèn)題分析切中要害。他認(rèn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程關(guān)鍵在于改革，打破阻礙實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的藩籬。

作為一名城鎮(zhèn)化改革的實(shí)踐者和積極推動(dòng)者，李鐵在從事城鎮(zhèn)化政策研究工作的近20年時(shí)間里，多次參與了中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，而且親身參與了指導(dǎo)改革試點(diǎn)工作的實(shí)踐。最近他所在的城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心又推出《城鎮(zhèn)化與社會(huì)變革叢書(shū)》，把城鎮(zhèn)化改革的研究成果集結(jié)成冊(cè)。近日，李鐵接受了《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者的采訪。

新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十八大報(bào)告提出，要推動(dòng)“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著怎樣的戰(zhàn)略意義？您心目中的新型城鎮(zhèn)化圖景是什么樣子？

李鐵：如何理解中央所提出的新型城鎮(zhèn)化道路，目前各方認(rèn)識(shí)還未足夠明晰：一些地方希望借此機(jī)會(huì)上更多的項(xiàng)目；一些學(xué)者提出了高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化文明理念和相應(yīng)的指標(biāo)體系；企業(yè)家希望找到新的投資熱點(diǎn)；有的人雖然認(rèn)識(shí)到“以人為本”的實(shí)質(zhì)，但是在政策操作層面的設(shè)計(jì)上還是五花八門(mén)，并未觸及實(shí)質(zhì)。就我個(gè)人理解，中央提出的新型城鎮(zhèn)化政策，核心內(nèi)容涉及以下兩個(gè)方面：一是人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，就是如何解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后的基本公共服務(wù)問(wèn)題；二是城鎮(zhèn)的發(fā)展模式和路徑，即如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)、生態(tài)、低碳和綠色。

2012年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)52 .6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅35 .3%，之間存在著17 .3個(gè)百分點(diǎn)的差距。這說(shuō)明2 .5億農(nóng)民工和約7500萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口在城市還沒(méi)有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)人口將會(huì)達(dá)到8億人左右。進(jìn)城的農(nóng)民工將會(huì)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加接近1億人。如果不及時(shí)解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居問(wèn)題，我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會(huì)得到根本改善，反而還會(huì)加劇未來(lái)可能出現(xiàn)的各類(lèi)社會(huì)矛盾。

所謂新型城鎮(zhèn)化，就是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化從數(shù)量型增長(zhǎng)到質(zhì)量型提升的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)要解決農(nóng)民工進(jìn)城后公共服務(wù)均等化和定居落戶難的問(wèn)題。這也就意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，如何堅(jiān)定不移地進(jìn)行戶籍管理制度改革和逐步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

房?jī)r(jià)變化與城鎮(zhèn)化及城市等級(jí)相關(guān)

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)之一就是要解決農(nóng)民工定居落戶，這為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了廣闊的機(jī)遇。但是，當(dāng)前，中國(guó)的房?jī)r(jià)居高不下。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年6月，全國(guó)70個(gè)大中城市中有65個(gè)城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)環(huán)比上漲�？梢哉f(shuō)房?jī)r(jià)已成為中國(guó)老百姓最關(guān)注的話題，任何與房地產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)有關(guān)的消息都會(huì)牽動(dòng)老百姓的神經(jīng)，您認(rèn)為，造成中國(guó)房?jī)r(jià)不斷上漲的原因是什么？

李鐵：我們不能籠統(tǒng)判斷中國(guó)的房?jī)r(jià)上漲，首先要分析中國(guó)哪些地區(qū)的房?jī)r(jià)在上漲？為什么會(huì)上漲？為什么房地產(chǎn)成為大家都非常關(guān)注、各級(jí)地方政府都在全力推動(dòng)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)？

很多研究都把城市分為一線城市、二線城市，三、四線城市，這直接說(shuō)明了中國(guó)的房地產(chǎn)發(fā)展，房?jī)r(jià)上漲和等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制有直接的關(guān)系。首先，高房?jī)r(jià)主要集中在高等級(jí)城市，特別是直轄市、省級(jí)城市和副省級(jí)城市。城市資源分配不平衡，從最低等級(jí)城市向最高等級(jí)城市集中，等級(jí)越高的城市優(yōu)質(zhì)資源越集中，行政資源分布影響了市場(chǎng)資源分布。在高等級(jí)的城市買(mǎi)房，主要也是購(gòu)買(mǎi)那里的優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。而土地的限量供給導(dǎo)致這些城市資源的稀缺，高等級(jí)城市核心區(qū)域土地資源永遠(yuǎn)是稀缺的，土地資源稀缺肯定會(huì)導(dǎo)致這些地段的房?jī)r(jià)的上漲。

其次，相比于金融、銀行存款、證券、基金等領(lǐng)域，房地產(chǎn)是目前相對(duì)穩(wěn)定的投資需求。土地資源的稀缺性決定了它的價(jià)格上揚(yáng)。

第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)社會(huì)收入群體分化，基于人口總量的高收入人群基數(shù)大，形成對(duì)高等級(jí)城市高房?jī)r(jià)的支撐。假如高收入人口占全國(guó)的10%，我們會(huì)有1.36億高收入人口形成持續(xù)的高端的購(gòu)買(mǎi)群體，對(duì)高端、高層次地產(chǎn)有持久性的需求。他們第一會(huì)在本地買(mǎi)房，第二會(huì)到省會(huì)城市買(mǎi)房，然后到北京、上海買(mǎi)房。高收入人口到等級(jí)高的、核心資源好的、優(yōu)質(zhì)資源相對(duì)集中的城市買(mǎi)住房，這在當(dāng)下中國(guó)是最好的、最合理的選擇。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：對(duì)于未來(lái)房?jī)r(jià)走勢(shì)您有何判斷？

李鐵：我認(rèn)為，除了看住房供應(yīng)量大小外，還需要考慮以下幾方面因素：

首先，城市的輻射范圍。城市等級(jí)越高，輻射范圍就越廣，北京輻射全國(guó)，省會(huì)城市基本上是輻射全省。高行政等級(jí)城市的資源短缺是常態(tài)的，而且不可再生。戶籍制度導(dǎo)致了公共服務(wù)封閉式的格局難以打破，在這種情況下，資源短缺、公共服務(wù)的封閉，也促進(jìn)高等級(jí)城市房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲。

其次，城市所在地區(qū)的人均收入水平。像浙江、廣東、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城市輻射范圍雖然不如西北地區(qū)的城市，但是人均收入水平高，也就支撐這個(gè)區(qū)域的房?jī)r(jià)上漲幅度大于中西部地區(qū)。

最后，土地出讓金制度下的城市發(fā)展模式。各級(jí)地方政府競(jìng)相開(kāi)辟工業(yè)區(qū)，壓低土地價(jià)格，賠錢(qián)搞招商引資，形成工業(yè)產(chǎn)業(yè)，來(lái)支撐政府的GDP和財(cái)政收入。這個(gè)成本要通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高額的土地出讓金進(jìn)行彌補(bǔ)。現(xiàn)在每屆政府都要有新的政績(jī)，結(jié)果城市攤子越來(lái)越大，基礎(chǔ)設(shè)施、供給的成本大幅度增加。政府稅收只能保財(cái)政、保吃飯，所以這些成本只能靠融資、賣(mài)地等方式償還，而融資還得靠未來(lái)的土地出讓金償還。這就形成了這種惡性循環(huán)，導(dǎo)致現(xiàn)在新區(qū)、新城不斷擴(kuò)展。

綜合判斷，在一線、二線高等級(jí)的城市，資源稀缺性還存在，房?jī)r(jià)還有上漲的空間，部分三線城市和四線城市、縣城再按照這樣的模式發(fā)展房地產(chǎn)，恐怕在擴(kuò)張到一定程度的時(shí)候會(huì)導(dǎo)致崩盤(pán)。

有人認(rèn)為，中國(guó)的房地產(chǎn)會(huì)出現(xiàn)像歐美、日本一樣一樣的泡沫，其實(shí)不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行類(lèi)比。這些國(guó)家城市化率已經(jīng)飽和，而中國(guó)才剛剛過(guò)半，戶籍人口城鎮(zhèn)化率才35.3%。因此對(duì)于城鎮(zhèn)住房的需求還有很大的空間，啟動(dòng)內(nèi)需也與此有關(guān)。分析中國(guó)的泡沫，成因不同，結(jié)果也不同，可能會(huì)帶來(lái)局部中小城市樓市的崩盤(pán)，但是在高等級(jí)城市不僅不會(huì)崩盤(pán)，還會(huì)上漲。

解決房?jī)r(jià)居高不下需改革

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：高企的房?jī)r(jià)阻礙了農(nóng)民工市民化的步伐，不利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工進(jìn)的來(lái)，但是無(wú)法在城鎮(zhèn)中定居，而且居高不下的房?jī)r(jià)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來(lái)了很大的隱患，許多地方出現(xiàn)了各種所謂的“鬼城”，您認(rèn)為要解決高房?jī)r(jià)需要采取哪些措施？

李鐵：新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。要想解決房?jī)r(jià)居高不下的問(wèn)題只有通過(guò)改革才能實(shí)現(xiàn)。

第一，尊重市場(chǎng)規(guī)律，不要讓稀缺的資源被限定在較低的價(jià)格，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)，促進(jìn)商品房?jī)r(jià)格的市場(chǎng)化。取消限購(gòu)政策，認(rèn)同房?jī)r(jià)上漲的市場(chǎng)規(guī)律，政府通過(guò)稅收等措施，拿出更多的資源解決公共服務(wù)的問(wèn)題。

第二，提高城區(qū)稀缺土地資源 的 利 用 效 率 。 現(xiàn) 在 的 二 、 三 線城 市 ， 一 些 城 市 把 自 己 搞 成 所 謂的 生 態(tài) 城 市 、 綠 色 城 市 ， 攤 大餅 ， 形 成 了 土 地 的 嚴(yán) 重 擴(kuò) 張 ， 搞上 百 米 寬 的 大 馬 路 ， 幾 千 畝 的 大廣 場(chǎng) ， 幾 平 方 公 里 甚 至 十 幾 平 方公 里 的 生 態(tài) 公 園 ， 有 的 城 市 面 積并 不 大 ， 人 口 也 不 多 ， 只 有 十 幾萬(wàn) 人 、 二 十 多 萬(wàn) 人 ， 根 本 沒(méi) 有 這么 大 的 需 求 ， 這 樣 造 成 土 地 資 源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

第 三 ， 合 理 配 置 空 間 公 共 資源。一是通過(guò)市場(chǎng)的規(guī)律，或者通過(guò)行政的引導(dǎo)，使一些優(yōu)質(zhì)資源向中小城市相對(duì)均勻分布，合理疏散人口，遏制房?jī)r(jià)的上漲趨勢(shì)。二是改變交通狀況，原來(lái)高速公路連接中小城市，現(xiàn)在要建設(shè)輕軌，在相對(duì)遠(yuǎn)的地方，增加中低收入者購(gòu)房的供給。

第四，加大租房的力度。人口的流動(dòng)就業(yè)和居住，在任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都是常態(tài)，不能通過(guò)所謂的改革，去強(qiáng)化保障房的福利供給，來(lái)把這種流動(dòng)的常態(tài)，通過(guò)傳統(tǒng)的體制，打著改革的旗號(hào)固化。在買(mǎi)和租的政策選擇下，租房有更廣闊的市場(chǎng)。全國(guó)2 .6億農(nóng)民工和7000萬(wàn)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口，絕大多數(shù)人口以租房的方式在城鎮(zhèn)居住。租的過(guò)程中我們有更多的選擇，可以引導(dǎo)民間資本，甚至在集體土地上進(jìn)行改革，利用存量用地建造公共租賃房。政府加強(qiáng)設(shè)施的配套建設(shè)，完善租房體系。穩(wěn)定的居住條件并沒(méi) 有涉 及 買(mǎi) 房 還 是 租 房 ， 只 要 是租，也可以構(gòu)成穩(wěn)定的居住條件，租房的市場(chǎng)、租賃市場(chǎng)的供給，也會(huì) 為 房 地 產(chǎn) 業(yè) 開(kāi) 辟 一 個(gè) 廣 闊 的 空間。

總 之 ， 推 動(dòng) 新 型 城 鎮(zhèn) 化 需 要推 進(jìn) 戶 籍 制 度 改 革 ， 釋 放 人 口 紅利 ； 堅(jiān) 持 集 體 土 地 改 革 ， 釋 放 集體 土 地 的 低 成 本 紅 利 ； 進(jìn) 一 步 推進(jìn) 城 鎮(zhèn) 等 級(jí) 管 理 制 度 改 革 ， 促 進(jìn)城 市 發(fā) 展 資 源 的 平 等 分 配 ， 釋 放中 小 城 市 的 活 力 ， 為 中 國(guó) 的 經(jīng)濟(jì) 、 為 房 地 產(chǎn) 企 業(yè) 提 供 更 好 的 發(fā)展平臺(tái)。