十八屆三中全會前瞻：新一輪財稅體制改革前瞻（網(wǎng)絡(luò)配圖）

新一輪財稅體制改革是對現(xiàn)行體制的設(shè)計理念、原則等做重要改造，還是在現(xiàn)行體制基礎(chǔ)上的局部微調(diào)？

筆者認(rèn)為，自1994年開始奠定的現(xiàn)行財稅體制，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是基本適應(yīng)的。新一輪財稅體制改革，應(yīng)當(dāng)堅持“問題導(dǎo)向”的方法論，以現(xiàn)有體制框架為基礎(chǔ)，以解決現(xiàn)有體制中不利于科學(xué)發(fā)展、不利于國家長治久安、不利于明晰政府與市場界限、不利于建設(shè)廉潔高效政府等問題為抓手，以市場經(jīng)濟(jì)體制框架下“更好地發(fā)揮政府作用”為目標(biāo)，著力推進(jìn)。

這就要求，新的財稅體制應(yīng)能夠在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制框架之下，有效且公平地籌集、分配、管理和使用公共資源。改革應(yīng)強(qiáng)化“財政統(tǒng)一”的理念，讓財政部門將有關(guān)政府收支的事情統(tǒng)一管起來，以此為基礎(chǔ)，加強(qiáng)人大和審計部門對于全口徑財政收支的審批和事后審計。改革的重點領(lǐng)域主要在以下四個方面。

以增加國企分紅為前提，

以非稅收入為重點，降低宏觀稅負(fù)，增強(qiáng)財政收入體系的調(diào)節(jié)功能

按國際可比的全口徑核算，我國的宏觀稅負(fù)占GDP比重已在35%左右。宏觀稅負(fù)中，各類非稅收入占45%左右；稅收收入中，直接稅比重過低，財產(chǎn)稅幾乎空白，資源、環(huán)境稅負(fù)較低，同當(dāng)前資源、環(huán)保和收入分配領(lǐng)域的形勢不相稱。

社會上對此反應(yīng)強(qiáng)烈，“反稅主義”思潮泛起，深度影響下一步的財稅改革。

考慮到我國仍處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期與社會福利體系建設(shè)“雙碰頭”的獨特發(fā)展階段，而稅收收入的增速卻呈下降態(tài)勢，因此在制度設(shè)計上應(yīng)以穩(wěn)定現(xiàn)有的財力規(guī)模為基本出發(fā)點。

為此，應(yīng)恢復(fù)1994年之前的做法，大幅提高國有企業(yè)上繳利潤比例并納入公共財政，其中一部分專項用于社會保障，另一部分作為推進(jìn)若干領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性減稅的資金支持。結(jié)構(gòu)性減稅的重點是清理整頓各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，或取消或并入各類稅種，大幅降低非稅收入比重。

稅制改革方面，應(yīng)加快推進(jìn)“營改增”，實現(xiàn)全行業(yè)和全區(qū)域覆蓋，同時進(jìn)一步深化增值稅轉(zhuǎn)型改革，真正落實消費型增值稅；開征環(huán)境稅、提高資源稅稅率并增加覆蓋范圍，獲得資源、環(huán)境領(lǐng)域的雙重紅利；同步推進(jìn)征管能力建設(shè)和稅制完善，著力推進(jìn)以免征一定自住面積為前提的房地產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅制建設(shè)，綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅稅制改革，提高直接稅比重并強(qiáng)化其調(diào)節(jié)收入分配功能；同時要清理整頓各類以區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策出臺的稅收優(yōu)惠，通過稅制合理化減少稅收扭曲。

構(gòu)建以市政債為主體的

公共投資籌資體系

近年來，地方政府逐步發(fā)展出“土地財政+地方融資平臺”的融資機(jī)制，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了較大的促進(jìn)作用，但其負(fù)面作用日益凸顯。

首先，正常的預(yù)算管理制度無法管理這類體外循環(huán)資金，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，浪費、腐敗以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。其次，土地出讓收入是地方融資平臺運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但地價、房價不斷攀高的現(xiàn)實極度惡化了收入分配，高收入人群的投機(jī)性或投資性購房更是加劇了社會分裂。其三，未來以環(huán)境、水利為主體的公共投資難以像現(xiàn)在這樣產(chǎn)生顯性回報，這一融資機(jī)制未來也難以維持下去。

如何處理存量地方政府性債務(wù)問題，又如何滿足未來地方政府的建設(shè)資金需求問題，是當(dāng)前影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的突出的制度性問題，爭議非常大。

考慮到我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期仍將持續(xù)，但現(xiàn)有“土地財政+地方融資平臺”的融資機(jī)制負(fù)面作用凸顯且難以持續(xù)，筆者認(rèn)為，需要重新構(gòu)建“市政債+政策性金融”的公共投資籌資制度。在規(guī)范已有的地方政府性債務(wù)，特別是地方融資平臺的基礎(chǔ)之上，采取由中央確定總盤子基礎(chǔ)上的市場調(diào)控性地方債制度，正式啟動省級和縣級政府在公開市場捆綁發(fā)放地方債，市級政府獨立發(fā)行市政債。繼續(xù)發(fā)展政策性金融為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。在債務(wù)明晰化之后，應(yīng)探索防范地方債務(wù)風(fēng)險的制度建設(shè)。

以法治為導(dǎo)向，建立“科學(xué)規(guī)范、完整透明”的預(yù)算管理體制

預(yù)算管理體制是財稅體制的基礎(chǔ)，只有管理程序科學(xué)合理，才能保證結(jié)果的科學(xué)合理。概括而言，當(dāng)前預(yù)算管理領(lǐng)域的主要問題表現(xiàn)在：完整性、透明度離社會期望差距較大，預(yù)算立法、執(zhí)法嚴(yán)肅性不足。這一方面導(dǎo)致人大和社會各界無法有效發(fā)揮全面監(jiān)督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深層次上影響了財稅改革的進(jìn)程。

改革的方向是以法治為導(dǎo)向，建立“科學(xué)規(guī)范、完整透明”的預(yù)算管理體制，即預(yù)算權(quán)力的配置、制度設(shè)計應(yīng)科學(xué)，預(yù)算的編制與執(zhí)行過程應(yīng)依法規(guī)范；預(yù)算報告應(yīng)包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、審批的要求編制好，完整、透明地展示政府的財務(wù)信息。

首先是從“廣度”和“深度”兩方面加強(qiáng)完整性。在現(xiàn)有四本預(yù)算(編者注：公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算)的基礎(chǔ)上編制綜合預(yù)算；應(yīng)允許地方政府自行發(fā)債，同時獨立編制資本與債務(wù)預(yù)算，強(qiáng)化對政府投資行為的管理；逐步編制稅式支出報表，探索建立中期預(yù)算框架，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，從存量上全面深入地反映政府的財務(wù)狀況。

其次是采取限定范圍、抓住熱點、分塊推進(jìn)的方式，大幅增強(qiáng)預(yù)算的公開透明。

第三是既要嚴(yán)格執(zhí)法，也要科學(xué)慎重地立法，實現(xiàn)預(yù)算法治。

最后是加強(qiáng)人大等部門的預(yù)算管理能力建設(shè)，加強(qiáng)審計等部門對財政支出的事后監(jiān)管，弱化事前審批。尤其應(yīng)大力增強(qiáng)審計部門的能力建設(shè)，增加其權(quán)限，充分發(fā)揮其對于財政資金的合規(guī)性、使用績效的事后審計功能，以此為基礎(chǔ)可弱化對財政資金的事前審批，提高效率并減少腐敗。

改進(jìn)財力分配、事權(quán)劃分、

轉(zhuǎn)移支付方式，穩(wěn)定財力分配格局，增加中央支出責(zé)任

對于當(dāng)前我國財政體制的主要批評是：中央事少錢多，地方事多錢少。但如果同美國、德國、日本等大國比較，我國公共財政的中央收入比重、支出比重都是最低的。較為獨特的是，我國轉(zhuǎn)移支付占公共財政支出比重達(dá)到37.4%，遠(yuǎn)超其他國家�？傮w而言，我國的財政關(guān)系是中央錢不多，事少，人少；轉(zhuǎn)移支付比重過大，專項過多且管理混亂，制度設(shè)計不合理。

改革首先要解決的是“營改增”全面推開之后的中央、地方財力分配問題。有關(guān)這一問題的建議多種多樣，筆者認(rèn)為，較現(xiàn)實的還是維持當(dāng)前總體財力“五五開”的基本格局，以調(diào)整增值稅分成比例、改進(jìn)分配方式來彌補營業(yè)稅消失后的地方財力缺口。具體建議是將國內(nèi)增值稅中央和地方分享比例由“75：25”調(diào)整為“50：50”，但分配依據(jù)除地方本地企業(yè)繳納的增值稅之外，還應(yīng)將其常住人口指標(biāo)，甚至包括節(jié)能環(huán)保指標(biāo)加入綜合考慮，以重構(gòu)地方政府發(fā)展激勵。一些人所建議的房產(chǎn)稅、零售稅等作為地方主體稅種，或遠(yuǎn)水解不了近火，或存在重復(fù)征、征管成本過高等問題，都不符合中國實際。

事權(quán)及支出責(zé)任的劃分是財政體制的基礎(chǔ)，中央應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，按“外部性、信息復(fù)雜程度、激勵相容”三原則逐步明晰，增加中央支出責(zé)任。逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險由中央承擔(dān)，基礎(chǔ)醫(yī)療保險由省級政府負(fù)責(zé)；司法、流動人口子女義務(wù)教育、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等領(lǐng)域也要適度增強(qiáng)中央和省級政府的支出責(zé)任和干預(yù)力度。由此，一是可以避免大量事務(wù)“屬地化管理”導(dǎo)致地方政府的職能沖突，通過上級直接承擔(dān)責(zé)任抑制地方政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境、民生的傾向，促進(jìn)司法公正；二是增強(qiáng)地方財政自主權(quán)；三是從政治上、經(jīng)濟(jì)上使國家形成統(tǒng)一市場。

轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以壓縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)為重點加以重構(gòu)。通過專項立法的方式，明確轉(zhuǎn)移支付的分配標(biāo)準(zhǔn)和程序，讓地方政府形成穩(wěn)定預(yù)期，避免干擾其正常財政運轉(zhuǎn)。在支出責(zé)任上移之后，轉(zhuǎn)移支付占財政總支出的比重應(yīng)壓縮到25%以下。按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付要超過50%，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按領(lǐng)域采取分塊撥款、事后審計的方式，增強(qiáng)地方財政自主支配權(quán)。