中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院近日發(fā)布最新的《中國宏觀經(jīng)濟運行報告》研究稱，地方政府債務(wù)重要的償還來源是土地使用權(quán)拍賣所得，這使得房地產(chǎn)市場的興衰成為極為關(guān)鍵的因素，這個市場天然具有波動性，從而造成地方政府償債能力極不穩(wěn)定。一旦地方政府無法按預(yù)期拍賣土地回收資金，就只能通過借新債還舊債的方法來使短期債務(wù)被動長期化，形成較大的金融風險。

　　中國地方政府債務(wù)問題一直為世界所矚目。近日，中央經(jīng)濟工作會議也首次將防控債務(wù)風險列為明年主要任務(wù)之一，提出加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴格政府舉債程序。

　　該報告提出，中國政府應(yīng)該果斷采取必要的措施及早化解隱存的地方債務(wù)風險。

　　地方政府負債率遠超美國和巴西

　　報告顯示，中國地方政府負有償還責任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個縣/區(qū)當年舉借了政府負有償還責任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債，其中省級政府（含計劃單列市）舉借負有償還責任或擔保責任債務(wù)的起始年集中在1981~1985年，這一期間有28個省級政府開始舉債；市級和縣級政府舉借債務(wù)的起始年集中在1986~1996年，這一期間共有293個市級政府和2054個縣級政府開始舉借債務(wù)。至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（占90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（占86.54%）都舉借了債務(wù)。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府債務(wù)。

　　中國地方政府債務(wù)的積累經(jīng)歷了改革開放初期的孕育期、1994年分稅制改革的初創(chuàng)期、1997年亞洲金融危機以后的成長期，到2008年以后形成爆發(fā)期。2008年后，地方政府年末負債額出現(xiàn)連續(xù)兩年劇增。2008年全球金融危機之后，中國地方融資平臺的空前繁榮，成功推動了中國經(jīng)濟的快速復(fù)蘇，但也產(chǎn)生了亟待解決的新問題。

　　根據(jù)審計署于2011年3～5月對31個省、市、縣三級地方政府的債務(wù)情況全面審計報告，截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額共計107174.91億元。其中，政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

　　中國目前地方債區(qū)域分布情況顯示，截至2010年底，東部11個�。ㄖ陛犑校┖�5個計劃單列市政府債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部8個省政府債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個�。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）政府債務(wù)余額2925017億元，占27.29%。

　　按一般規(guī)律，上級政府可以通過“支出下移、收入上移”辦法轉(zhuǎn)移債務(wù)，越到基層債務(wù)負擔越重，縣鄉(xiāng)將是債務(wù)“重災(zāi)區(qū)”。但當前的債務(wù)層級分布剛好相反，市級政府債務(wù)比重最高，縣級政府債務(wù)比重相對較小。

　　該報告稱，國際上一般用地方政府債務(wù)占GDP比重來衡量債務(wù)風險。2011年，美國和巴西的州及地方政府債務(wù)約占各自GDP的16%和12%，從表面上看，中國地方政府債務(wù)占GDP的比例遠超美國和巴西。根據(jù)審計署對全國三級地方政府債務(wù)審計結(jié)果，截至2010年底，省/市/縣三級地方政府負有償還責任的債務(wù)率，即負有償還責任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。2010年，地方政府負有擔保責任的或有債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)，逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。有78個市級政府和99個縣級政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。

　　短期風險大

　　報告認為，從長期看，地方政府債務(wù)風險主要源于宏觀發(fā)展風險和地方發(fā)展風險。就宏觀發(fā)展風險而言，中國經(jīng)濟的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展是地方政府債務(wù)安全的基本保證。但是，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)邁過加速增長階段，人口聚集、城市擴張的進程會逐漸趨緩乃至穩(wěn)定下來，特別是某些發(fā)展已經(jīng)接近飽和的地區(qū)更是如此。經(jīng)濟增長速度也會由高速增長轉(zhuǎn)為次高速或者中速增長。地方政府舉債可用抵押的土地數(shù)量和收益、地方政府的稅收收入等增速都會出現(xiàn)明顯的下滑，從而威脅地方政府的償債能力。如果地方政府負債過高，會引發(fā)地方政府的債務(wù)風險，甚至威脅全國的宏觀穩(wěn)定。

　　就地方發(fā)展風險而言，地方政府債務(wù)主要用于發(fā)展地方經(jīng)濟所必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，如果地方政府投資失敗，地方經(jīng)濟沒有如預(yù)期的快速發(fā)展，甚至出現(xiàn)停滯或衰退，投資項目變成“鬼城”，債務(wù)風險無疑將爆發(fā)出來。如中西部有少部分地級城市已經(jīng)出現(xiàn)資源枯竭、經(jīng)濟增長無力或人口外流等不利現(xiàn)象，未來將出現(xiàn)較大風險。

　　報告分析，中國目前發(fā)展模式的發(fā)展動力尚未衰竭，長期發(fā)展?jié)摿θ匀惠^大，中國有望成為世界第一大經(jīng)濟體。因而地方政府債務(wù)長期風險較小，但也有少部分地方政府有可能面臨投資失敗，依靠自身財力無法償還債務(wù)。

　　從短期看，地方政府債務(wù)的風險就更為復(fù)雜。該報告指出，地方政府債務(wù)的短期風險主要表現(xiàn)為現(xiàn)金流風險，它源于地方政府債務(wù)短期性和收益長期性、外部性的錯配。就社會角度而言，地方政府投資總體上回報大于成本，但這并不意味著地方政府債務(wù)不存在短期風險。一方面，地方政府債務(wù)主要源于短期信貸融資，償還期集中于近期；另一方面，地方政府舉債主要投資方向的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目具有投資規(guī)模大、資金回收期長的特點，如政府收費公路、地鐵等。而且還有部分投資項目如環(huán)境保護、免費公路等，可能對政府而言只有社會收益而不產(chǎn)生任何現(xiàn)金流入。

　　目前，地方政府償債的重要渠道是將部分投資外部收益內(nèi)部化為土地增值收益，通過拍賣土地使用權(quán)獲得部分現(xiàn)金回籠。這又使得地方政府現(xiàn)金流受制于房地產(chǎn)市場，而房地產(chǎn)市場具有天然的強波動性，從而造成地方政府償債能力極不穩(wěn)定。一旦地方政府無法按預(yù)期拍賣土地回收資金，就只能通過借新債還舊債的方法來使短期債務(wù)被動長期化，形成較大的金融風險。

　　如分區(qū)域看，東部發(fā)達城市經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到一定水平，可以通過土地出讓、稅收等產(chǎn)生較持續(xù)的現(xiàn)金流償債。一些中部大城市正處于經(jīng)濟起飛前期，需要大量的固定資產(chǎn)投入，但是短期內(nèi)卻只有相對很少的現(xiàn)金產(chǎn)出，容易面臨現(xiàn)金流風險。西部貧窮落后地區(qū)雖然缺乏現(xiàn)金流，但是舉債能力也受到市場限制，從而相對現(xiàn)金流風險較小。

　　根據(jù)審計署報告，2010年底地方政府債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013~2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年及以后到期償還的占30.21%。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。

　　發(fā)揮市場機制約束地方政府之手

　　報告建議，將地方政府為發(fā)展經(jīng)濟所必須舉借的短期債務(wù)，通過發(fā)債的辦法轉(zhuǎn)換為長期債務(wù)，從而與地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投資收益的長期性相匹配，化解借新債還舊債或依賴土地收益還債的風險。

　　具體而言，市場約束與行政監(jiān)管要互為補充�？刂频胤絺鶆�(wù)規(guī)模不合理擴張，中央政府可以對地方政府的借款實行必要控制，包括按年度或月份進行借款總額控制、禁止地方政府的不合理借款、對地方政府的借款進行審查和監(jiān)督、禁止違規(guī)擔保等。除了直接控制，中央政府還可以通過法律法規(guī)對地方債務(wù)操作進行合理的規(guī)則管理。主要管理指標包括地方財政赤字上限、地方政府償債能力指數(shù)、地方債務(wù)累積上限、地方公共支出水平等。

　　然而，“上有政策、下有對策”，地方政府可通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工等很多隱蔽辦法規(guī)避中央政府債務(wù)約束，單純的直接管制效果并不顯著。

　　這就決定了僅僅依靠中央政府的管制不是萬全之法。何況，在自由的市場經(jīng)濟環(huán)境下，資金的貸出者會通過借貸利率和借貸數(shù)量來對借款人進行約束，沒有持久收入支持的負債不會系統(tǒng)性存在。有效利用市場約束是控制地方政府債務(wù)風險的重要方面。這要求國內(nèi)金融市場相對地方政府必須是獨立、自由、開放的，地方政府無法通過對金融機構(gòu)的管制或者干預(yù)把自己置于借款人的優(yōu)先地位，中央政府不會為地方政府債務(wù)提供現(xiàn)實或隱性的擔保。地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔有限責任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風險內(nèi)部化。

　　根據(jù)財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》，自該通知下發(fā)之日起，對于融資平臺公司的新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔有限責任。如果債務(wù)人無法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也應(yīng)承擔相應(yīng)責任。對融資平臺公司進行規(guī)范化和有限責任化，是利用市場機制約束地方政府債務(wù)的良好開始。

(來源:中國青年報)