堅(jiān)持稅收法定原則,符合我國憲法尊重和保障納稅人基本權(quán)利的精神,符合建設(shè)法治中國的發(fā)展趨勢(shì),也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅法的權(quán)威性與穩(wěn)定性的客觀需要,對(duì)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)收入公平分配具有不可替代的重要意義。

　　落實(shí)稅收法定原則需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。要求短時(shí)間內(nèi)將所有稅種都制定法律,可能并不現(xiàn)實(shí),更為理性的選擇是分清輕重緩急,將條件相對(duì)成熟、社會(huì)關(guān)注度最高的稅種先行立法

　　十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“落實(shí)稅收法定原則”。據(jù)了解,這是“稅收法定原則”第一次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件中。

　　所謂稅收法定原則,是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則,即如果沒有相應(yīng)法律作前提,國家則不能征稅,公民也沒有納稅的義務(wù)。

　　2月22日,在北京卓亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心與中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)主辦的卓亞法治論壇上,國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng)李萬甫對(duì)落實(shí)稅收法定原則進(jìn)行了詳細(xì)解讀,他表示,“決定”對(duì)涉稅內(nèi)容的一系列闡述,彰顯出中央對(duì)稅收立法和稅制建設(shè)的高度關(guān)注。同時(shí),這也是進(jìn)一步推動(dòng)稅收法治建設(shè)的良好契機(jī),我們應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)歷史性的機(jī)遇,在推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中,確定現(xiàn)代稅收制度體系的基礎(chǔ)性作用,加快推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

　　稅收立法步伐加快

　　我國稅收授權(quán)立法制度產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代改革開放初期,時(shí)值我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。

　　雖然1982年憲法中就確立了稅收法定原則,但當(dāng)時(shí)考慮到我國法治建設(shè)尚處于起步階段,對(duì)建立現(xiàn)代稅制的經(jīng)驗(yàn)和條件都不夠,當(dāng)時(shí)迫切的改革需求無法等待全國人大的立法程序,于是,由全國人大授權(quán)國務(wù)院擁有稅收設(shè)置的權(quán)力,成為當(dāng)時(shí)最為可行、又不違反基本法律的一項(xiàng)“解決方案”。

　　十八屆三中全會(huì)通過的“決定”明確了兩方面的內(nèi)容:一是落實(shí)稅收法定原則,二是深化稅收制度改革。

　　此外,“決定”還明確提出了稅制改革的方向:穩(wěn)定稅負(fù)。這亦是“穩(wěn)定稅負(fù)”第一次被寫進(jìn)中央重要文件中,成為此次稅制改革的亮點(diǎn)。

　　穩(wěn)定稅負(fù)要求更多的稅收立法。我國目前現(xiàn)行的稅種有18種,其中只有個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法和車船稅法3部法律,其他稅種大多由行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件來規(guī)定,稅收法律以授權(quán)性立法為主,法律效力較弱,穩(wěn)定性和統(tǒng)一性不高。

　　全國律協(xié)財(cái)稅法專業(yè)委員會(huì)副主任劉天永認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定稅負(fù),必須依靠較高層級(jí)的法律來保證�！皼Q定”提出稅制改革、穩(wěn)定稅負(fù),意味著我國將加快稅收立法的步伐,改變目前以授權(quán)性立法為主的局面,將更多的稅種納入全國人大立法的范圍。

　　早在2000年,立法法對(duì)稅收法定原則就已經(jīng)予以明確,立法法第八條明確規(guī)定,財(cái)政稅收等基本制度只能制定法律,屬于法律的保留事項(xiàng)。

　　“這充分說明稅收法定原則在中國有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù),只不過是如何將稅收法定原則落地的問題。這次在‘決定’中明確提出落實(shí)稅收法定原則,也就是將原來懸空的稅收法定原則落地。目前的焦點(diǎn)主要集中在1985年全國人大對(duì)國務(wù)院的授權(quán)決定該如何處理,這也是我們一直談?wù)撀鋵?shí)稅收法定原則不可回避的一個(gè)問題�！崩钊f甫說。

　　李萬甫解釋,具體來說,應(yīng)該是新稅種的設(shè)立由全國人大立法,包括現(xiàn)行的稅收暫行條例,也應(yīng)該通過深化稅制改革,逐漸納入全國人大的立法范圍,從而實(shí)現(xiàn)提高稅收法治機(jī)制的目標(biāo)。

　　“需要強(qiáng)調(diào)的是,稅收法定的核心在于‘法’,而此處的‘法’僅指狹義的法律,就是指全國人大及其常委會(huì)制定的法律,而不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。稅收法定原則體現(xiàn)的是我國稅制改革的‘頂層設(shè)計(jì)’�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文說。

　　稅收法定意義重大

　　在本屆全國人大常委會(huì)公布的立法規(guī)劃中,增值稅法等單行稅法被列入第一類立法項(xiàng)目,充分表現(xiàn)出中央落實(shí)稅收法定原則的決心。

　　李萬甫說,稅收作為國家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱,有必要在我國的根本大法憲法中體現(xiàn)稅收的理念。

　　對(duì)我國而言,堅(jiān)持稅收法定原則的意義尤其重大。

　　劉劍文表示,在建設(shè)法治中國的歷史進(jìn)程中,必須以法治方式處理好國家與納稅人、立法與行政、中央與地方等多維度的關(guān)系,而稅收同時(shí)涉及到這些方面,因而更加需要以高位階的法律來科學(xué)界定各方關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)納稅人依法納稅、征稅機(jī)關(guān)依法征稅、國家依法取得財(cái)政收入。

　　“特別是考慮到收入公平分配越來越成為我國面臨的重大挑戰(zhàn),而稅收直接置身于國民財(cái)富分配領(lǐng)域,對(duì)促進(jìn)分配正義的作用最為明顯和直接。因此,深化收入分配改革,離不開一個(gè)科學(xué)、完善的稅收法律體系�！眲�劍文說。

　　總體來看,堅(jiān)持稅收法定原則,符合我國憲法尊重和保障納稅人基本權(quán)利的精神,符合建設(shè)法治中國的發(fā)展趨勢(shì),也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅法的權(quán)威性與穩(wěn)定性的客觀需要,對(duì)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)收入公平分配具有不可替代的重要意義。

　　改革與立法統(tǒng)籌進(jìn)行

　　稅制改革的過程可以看作是提升稅收法律規(guī)范質(zhì)量的過程,也可以說是一個(gè)完善立法的過程。那么,推進(jìn)立法也是賦予稅制改革成果法制化的過程,稅制改革的推進(jìn)應(yīng)體現(xiàn)立法的要求,符合法制的導(dǎo)向,而稅制改革的最終成果也終將在立法中予以體現(xiàn)。

　　因此,李萬甫認(rèn)為,完善稅收立法與推進(jìn)稅收制度改革一脈相承。

　　落實(shí)稅收法定原則的重要價(jià)值取向在于構(gòu)建科學(xué)完備的稅收法律制度體系。在提高稅收立法機(jī)制的同時(shí),如何形成完整的稅收法治體系,這是一個(gè)非�，F(xiàn)實(shí)和緊迫的課題。

　　“在這樣一個(gè)背景下,分步實(shí)施‘決定’提出的各項(xiàng)任務(wù),使得各單項(xiàng)的稅制改革與整體的稅法體系的構(gòu)建相互協(xié)調(diào)一致,避免單項(xiàng)的稅制改革對(duì)整體稅法體系構(gòu)建的沖擊。”李萬甫說。

　　專家認(rèn)為,落實(shí)稅收法定原則需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。要求短時(shí)間內(nèi)將所有稅種都制定法律,可能并不現(xiàn)實(shí)。

　　因此,劉劍文提出,更為理性的選擇是分清輕重緩急,將條件相對(duì)成熟、社會(huì)關(guān)注度最高的稅種先行立法。

　　在本輪稅制改革中,“營改增”和房產(chǎn)稅改革是主要推進(jìn)方向。相比之下,房產(chǎn)稅立法又更顯重要�！盃I改增”主要是減輕稅負(fù),因此在人大立法之前,還可以通過國務(wù)院修改有關(guān)的稅收法規(guī)的形式進(jìn)行；而房產(chǎn)稅改革則是要擴(kuò)大征收范圍,涉及到增加納稅人的稅負(fù)。同時(shí),房產(chǎn)稅是直接稅,納稅人對(duì)增稅的反應(yīng)最為敏感、直接,因而很需要通過立法來推進(jìn)改革,以此凝聚共識(shí)、減小阻力,以程序正當(dāng)性保障目的正當(dāng)性。

　　“‘決定’明確提出,加快房地產(chǎn)稅立法,并適時(shí)推動(dòng)改革。對(duì)于房地產(chǎn)稅問題,從目前的文件來看,應(yīng)該采用的是立法先行、分步實(shí)施的原則,通過改革逐步實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅最初的立法目標(biāo)。房地產(chǎn)稅是社會(huì)關(guān)注度比較高,比較敏感的一個(gè)稅種,在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),結(jié)合當(dāng)前的情況,也有利于緩解社會(huì)各界的矛盾。”李萬甫說。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為,“決定”中關(guān)于房產(chǎn)稅立法的表述僅僅是指由國務(wù)院修訂《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》,劉劍文認(rèn)為這是一種誤讀。

　　“‘決定’中專門提出‘加快房地產(chǎn)立法并適時(shí)推進(jìn)改革’,就是表明要由全國人大制定房產(chǎn)稅法,并且要加快立法進(jìn)程。我們認(rèn)為,房產(chǎn)稅立法應(yīng)當(dāng)成為落實(shí)稅收法定原則的突破口,成為今后稅收立法的標(biāo)桿�！眲�劍文說。

　　李萬甫說,將落實(shí)稅收法定原則與深化稅收制度改革結(jié)合起來,統(tǒng)籌考慮,堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì),進(jìn)一步推動(dòng)稅收治理法制化的進(jìn)程。

　　制圖/李曉軍

(來源:法制日?qǐng)?bào))