中國(guó)社科院世界社保研究中心主任

　　鄭秉文

　　繼今年2月底國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由3%降至2%之后，日前又決定將工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率從1%降至0.75%，生育保險(xiǎn)費(fèi)率從不超過1%降到不超過0.5%。顯然，這兩次行動(dòng)是落實(shí)李克強(qiáng)總理在今年“兩會(huì)”上所做的《政府工作報(bào)告》中指出的“降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等繳費(fèi)率”。

　　在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大、企業(yè)需要減負(fù)的環(huán)境中，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次研究進(jìn)一步減稅降費(fèi)的舉措，讓企業(yè)輕裝前進(jìn)，推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。在五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中，連續(xù)兩次對(duì)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行下調(diào)，那么，下次能否輪到養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)呢？在五險(xiǎn)費(fèi)率合計(jì)45%中(這是理論值，各地實(shí)際執(zhí)行水都略低一些)，失業(yè)、工傷和生育三險(xiǎn)分別僅為2%、1%和1%，合計(jì)僅為5%，只是一個(gè)“零頭”，而養(yǎng)老(28%)和醫(yī)療(12%)是大頭，二者合計(jì)高達(dá)40%。為什么沒有動(dòng)養(yǎng)老和醫(yī)療呢？本文這里深入分析的僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支狀況及其降低費(fèi)率的可能性，醫(yī)療保險(xiǎn)將另文專述。

　　三險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)具有可行性

　　一般來說，在現(xiàn)收現(xiàn)付、運(yùn)用大數(shù)法則集合當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)和追求當(dāng)期財(cái)務(wù)平衡的社會(huì)保險(xiǎn)制度中，判斷保險(xiǎn)費(fèi)率高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是在既定待遇水平和既定資格條件下，該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)期的收支現(xiàn)狀、中期的收支趨勢(shì)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況，除非存在其他制度目標(biāo)。例如，“故意”提高費(fèi)率，以期獲得一個(gè)資金池，旨在提高投資收益率，獲取高額回報(bào)，以減輕下一代參保人的費(fèi)率負(fù)擔(dān)，獲得世代公平(1997年加拿大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制改革就是采用了這個(gè)模式)。如果該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的待遇水平符合政策法律規(guī)定，但卻長(zhǎng)期以來收大于支，年年都有較多結(jié)余，就說明該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率存在下降空間，或說明存在其他問題，比如制度瞄準(zhǔn)率較低等。反之，如果長(zhǎng)期收支相抵，就說明大致是均衡的，費(fèi)率下調(diào)會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果逐漸出現(xiàn)收不抵支，缺口逐年擴(kuò)大，財(cái)政介入成為常態(tài)，就說明存在其他問題，至少說明不能降低費(fèi)率。

　　在五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中(主要指城鎮(zhèn)職工)，在已經(jīng)宣布下調(diào)的失業(yè)、工傷和生育三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率中，雇主繳納4%，雇員僅為1%(失業(yè)保險(xiǎn))。孤立地看這三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)率，他們大大低于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。但是，縱向看，四項(xiàng)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入合計(jì)形成的基金積累規(guī)模增長(zhǎng)速度十分驚人：2003年僅為437億元，2013年竟達(dá)5197億元，10年增加了11倍。三項(xiàng)保險(xiǎn)基金規(guī)模增長(zhǎng)如此之快，舉世罕見。

　　一方面，基金快速增長(zhǎng)是好事，說明基金支付能力大大加強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚；另一方面，基金規(guī)模異常增加說明費(fèi)率高企，存在下調(diào)空間，尤其在投資方式十分落后和貶值風(fēng)險(xiǎn)加大的外部條件下，應(yīng)該及時(shí)采取措施。制度目標(biāo)追求的應(yīng)是當(dāng)期平衡，略有結(jié)余。否則，不僅影響參保人當(dāng)期消費(fèi)能力，不利于拉動(dòng)內(nèi)需和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，而且還有損社保制度公信力。

　　重要的是，多年來三險(xiǎn)基金收大于支，基金余額的形成幾乎完全來自繳費(fèi)，財(cái)政基本沒有介入，降低費(fèi)率只不過降低基金儲(chǔ)備余額而已，不會(huì)誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。比如，截至2014年底，失業(yè)保險(xiǎn)基金的備付能力是7.2年，工傷保險(xiǎn)是2.0年，生育保險(xiǎn)是1.6年。

　　下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率將誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的備付能力雖然與工傷和生育相差無幾，為1.5年，但是，形勢(shì)確實(shí)天壤之別。

　　一方面，從“名義”上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定費(fèi)率確實(shí)很高，雇主繳納20%，雇員8%，合計(jì)達(dá)28%，在世界各國(guó)中排列前15名左右。目前，比中國(guó)費(fèi)率高的發(fā)達(dá)國(guó)家有西班牙、荷蘭、意大利等，新興市場(chǎng)國(guó)家有波蘭、捷克等。

　　但是，在現(xiàn)實(shí)生活中卻沒有收繳上來這么多的錢，因?yàn)橛行┦》菝鞔_降低了費(fèi)率(廣東和浙江等，珠三角很多城市的單位繳費(fèi)只有10%-13%，而不是國(guó)家規(guī)定的20%)，相當(dāng)數(shù)量的職工個(gè)人降低了實(shí)際的繳費(fèi)基數(shù)。例如，年收入10萬元的話，實(shí)際是按6萬元做基數(shù)繳納的，這幾乎是公開的秘密�！皩�(shí)際費(fèi)率”與“法定費(fèi)率”嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象說明，制度設(shè)計(jì)中存在嚴(yán)重的負(fù)激勵(lì)問題。世界上幾乎沒有第二個(gè)國(guó)家如此鮮明地存在“兩個(gè)費(fèi)率”。

　　這里以2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來考察“兩個(gè)費(fèi)率”之間的偏離：國(guó)有單位平均工資是52657元，城鎮(zhèn)集體單位38905元，當(dāng)年的繳費(fèi)人數(shù)是2.41億，這里假定其平均工資基數(shù)大約為40000元(國(guó)有單位已基本全部參保，考慮到相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)集體單位和靈活就業(yè)人員參保因素)，其費(fèi)基應(yīng)是9.64萬億元，打折之后理論上的繳費(fèi)收入應(yīng)為2.6萬億元，但真實(shí)的“正常繳費(fèi)收入”僅為16761億元，大約少收入三分之一(9200多億元)。

　　“兩個(gè)費(fèi)率”存在如此差距，可用養(yǎng)老金替代率來予以佐證：2012年全國(guó)養(yǎng)老金月均是1742元，城鎮(zhèn)在崗職工月均工資是3966元，替代率大約是44%。相比之下，美國(guó)養(yǎng)老金替代率是40%，與中國(guó)大致相當(dāng)，但其繳費(fèi)率只有12.4%，還不到中國(guó)的一半。需要說明的是，這是在全部正常收入都用于全部支出之后的替代率，如果為了留有結(jié)余而人為降低替代率，那將另當(dāng)別論。這里繼續(xù)剖析2013年的收支情況：真實(shí)的“正常繳費(fèi)收入”為16761億元，加上642億元利息收入，合計(jì)為17403億元，而養(yǎng)老金總支出是18470億元，就是說，存在缺口1067億元。

　　那么，既然存在缺口，如何解釋每年“出現(xiàn)”的幾千億結(jié)余呢？這是因?yàn)檫�有兩筆“額外”的收入。這里還以2013年為例：一筆是2258億元的“非正常繳費(fèi)收入”(主要包括四項(xiàng)，即預(yù)繳、補(bǔ)繳、歷史清欠、其他收入)，一筆是3019億元的財(cái)政補(bǔ)貼。把這兩筆相加之后，2013年就出現(xiàn)了4210億元的“當(dāng)期結(jié)余”。

　　在沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡等原因(例如，流動(dòng)人口空間分布不均、老工業(yè)基地等)，每年的結(jié)余都沉淀在發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)收不抵支，其養(yǎng)老金發(fā)放缺口不能用“一平二調(diào)”的辦法從發(fā)達(dá)地區(qū)予以調(diào)撥，而只能靠財(cái)政補(bǔ)貼來解決。所以，在目前每年都離不開財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，如果再全國(guó)統(tǒng)一降低費(fèi)率，那就勢(shì)必加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力和規(guī)模。換言之，盡管費(fèi)率這么高，但事實(shí)上“正常繳費(fèi)收入”仍然低于養(yǎng)老金支出，如果降低費(fèi)率，就會(huì)加劇收不抵支的現(xiàn)狀。

　　降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的兩個(gè)條件

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)存在“兩個(gè)費(fèi)率”，這是一個(gè)“常態(tài)”，而不是個(gè)別現(xiàn)象，這里再繼續(xù)考察其他幾個(gè)年份的數(shù)據(jù)：

　　——2012年“正常繳費(fèi)收入”14531億元加上利息收入573億元，合計(jì)僅為15104億元，而養(yǎng)老金支出是15562億元，存在缺口461億元；由于有了“非正常繳費(fèi)”2249億元，財(cái)政補(bǔ)貼2648億元，于是，當(dāng)年“結(jié)余”就高達(dá)4439億元。

　　——2011年“正常繳費(fèi)收入”12058億元加上利息446億元，合計(jì)僅為12504億元，而當(dāng)年的養(yǎng)老金支出是12765億元，存在缺口261億元；但由于當(dāng)年有“非正常繳費(fèi)”2119億元，財(cái)政補(bǔ)貼2272億元，所有這些相加減去12765億元養(yǎng)老金支出之后，“結(jié)余”高達(dá)4130億元。

　　十幾年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況就是這樣運(yùn)行的，它呈現(xiàn)出一個(gè)矛盾體：費(fèi)率很高，但費(fèi)率降不下來，這意味著，畸形的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度綁架了財(cái)政。學(xué)術(shù)界關(guān)于“降低費(fèi)率”的說法和呼聲由來已久，至少已有十多年，但卻始終沒敢“動(dòng)”它，成為一個(gè)互為條件的悖論，“麻稈打狼，兩頭害怕”。參保人和參保企業(yè)認(rèn)為，之所以道德風(fēng)險(xiǎn)猖獗，收不上來錢，其直接原因就是費(fèi)率太高，如果降下來，降到真實(shí)的費(fèi)率水平，費(fèi)率和費(fèi)基就自然而然“做實(shí)”了，繳費(fèi)就馬上會(huì)真實(shí)起來；但主管部門始終認(rèn)為，如此之高的費(fèi)率都收不上來錢，都需要年年給予財(cái)政補(bǔ)貼，且一年比一年多，降下來就更收不抵支了，那時(shí)，再提高費(fèi)率可就不容易了，到時(shí)責(zé)任由誰來承擔(dān)？

　　博弈的雙方都有自己的道理，誰也不敢邁出第一步，這就是費(fèi)率始終居高不下但又沒有下降的根本原因。我認(rèn)為，解決費(fèi)率高的關(guān)鍵不在于誰有勇氣邁開第一步，那是沒有意義的，下降之后，對(duì)收不抵支的地區(qū)而言，缺口更大，財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模將會(huì)相應(yīng)增加。對(duì)廣東等收大于支的發(fā)達(dá)省份而言，絲毫不影響他們龐大的余額儲(chǔ)備。所以，下降之后，只會(huì)增加財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼規(guī)模，降多少就要補(bǔ)貼多少，而不可能會(huì)出現(xiàn)“奇跡”。全國(guó)各地區(qū)各企業(yè)會(huì)自動(dòng)恢復(fù)到本來應(yīng)該的繳費(fèi)水平，在目前制度負(fù)激勵(lì)的條件下，這是不可能發(fā)生的。出路在于改革制度本身，在于盡快按照十八屆三中全會(huì)《決定》的部署，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面深化改革，使之能夠滿足如下兩個(gè)條件。

　　第一，按照三中全會(huì)《決定》提出的堅(jiān)持精算平衡原則，擴(kuò)大精算中性因素，增強(qiáng)制度的激勵(lì)性。這樣做的目的是鼓勵(lì)真實(shí)繳費(fèi)，逐漸縮小“兩個(gè)費(fèi)率”的差別，最終使兩個(gè)費(fèi)率趨同為一個(gè)費(fèi)率，即法定費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率基本重合起來。只有真正實(shí)現(xiàn)多繳多得的原則，參保人就會(huì)主動(dòng)真實(shí)繳費(fèi)，各種逃費(fèi)和避費(fèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)自動(dòng)消失。住房公積金制度之所以生命力長(zhǎng)久，之所以不存在“兩個(gè)費(fèi)率”，就是因?yàn)樗�遵循的是多繳多得的原則。所以，在降低費(fèi)率之前，應(yīng)先對(duì)制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面深化改革。不改革，就不可能實(shí)現(xiàn)真實(shí)繳費(fèi)，就不可能降低費(fèi)率。

　　第二，按照三中全會(huì)《決定》提出的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理層次主要是以縣市為主，統(tǒng)籌層次太低，這在全世界都是十分罕見的，它不僅成為很多弊端的根源(例如，每年“吃掉”大量財(cái)政使之轉(zhuǎn)化為國(guó)有銀行存款；勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)十分困難；政策和制度碎片化情況嚴(yán)峻等)，而且也是法定費(fèi)率居高不下的主要原因。因此，在這輪養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌層次是改革的主要目標(biāo)之一。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之后，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基金融通問題就迎刃而解，欠發(fā)達(dá)地區(qū)就無需財(cái)政介入，這就為降低費(fèi)率創(chuàng)造了條件。

　　簡(jiǎn)言之，只有不折不扣地貫徹落實(shí)三中全會(huì)《決定》全面深化改革的戰(zhàn)略部署，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率就水到渠成。