改革開放以來，大規(guī)模的流動人口從內(nèi)陸遷移到沿海、從農(nóng)村遷移到城市，推動了中國的城市化和工業(yè)化進程。從目前的情況看，流動人口的內(nèi)部結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大的變化，新一代農(nóng)民工已取代老一代農(nóng)民工成為流動人口的主力軍，而且新一代農(nóng)民工的流動方向主要從“珠三角”和“長三角”轉(zhuǎn)向“中部六省”，新一代農(nóng)民工開始希望由城市的暫時性居民變成“永久居民”，希望以城為家。這是當(dāng)前思考和制定保障房政策框架時必須要正視的一個現(xiàn)實訴求。

人口流動呈現(xiàn)從沿海返流內(nèi)陸趨勢

以人口角度考察，1978年開始中國經(jīng)歷了規(guī)模巨大的人口遷移，農(nóng)村人口中目前外出務(wù)工的有1.6億，占全部人口的12%，根據(jù)聯(lián)合國的測算，這已經(jīng)達(dá)到了全世界流動人口的1/3。改革開放以來的30年，大量流動人口從內(nèi)陸走向沿海，使基于充足而廉價勞動力的“中國制造”和出口增長成為推動經(jīng)濟增長的驅(qū)動力之一。

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，以2008年全球性金融危機為時間點，最近兩年表現(xiàn)尤為突出的一個現(xiàn)象便是人口流動趨勢出現(xiàn)明顯變化，即從沿海返流至內(nèi)陸。

從當(dāng)前情況看，重慶、武漢、鄭州、沈陽、西安、成都成為當(dāng)前流動人口回遷的主要方向。在重慶，2011年在所有外出務(wù)工的人數(shù)當(dāng)中，在重慶市區(qū)域內(nèi)的務(wù)工人數(shù)比例首次超過了去省外的比例。在河南，2008年全部的2000萬外出務(wù)工者當(dāng)中，有58%是去省外務(wù)工，但是在2011年已經(jīng)下降到了52%。在深圳，作為流動人口的大城市，2011年非戶籍人口778.85萬，比2010年減少了7.32萬人，這是深圳特區(qū)建市30年來，首次出現(xiàn)非戶籍人口下降，同時，2011年深圳的人口增長率低至0.9%，遠(yuǎn)低于歷年來3.98%的平均值。因此，諸多信號均顯示，中國人口流動方向的變化已經(jīng)開始，并且開始呈逐步加速態(tài)勢。

流動人口在拉動區(qū)域發(fā)展中作用明顯

流動人口在當(dāng)前中國的城市化以及產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著十分重要的作用。有必要把流動人口的問題放到區(qū)域經(jīng)濟增長的框架之下進行討論。

第一，流動人口將支持中部六省和西三角進入新一輪工業(yè)化。

通常，分析工業(yè)化階段的傳統(tǒng)視角是技術(shù)和勞動生產(chǎn)率，但是基于廣闊的區(qū)域縱深和廣泛的產(chǎn)業(yè)光譜，中國工業(yè)發(fā)展的階段劃分還可以從區(qū)域視角著手。從這個角度看，上世紀(jì)80年代的工業(yè)發(fā)展在“珠三角”，90年代至今的工業(yè)發(fā)展在“長三角”，下一階段的工業(yè)發(fā)展將集中在通常所說的“中部六省”和“西三角” 。這一點可以從就業(yè)指標(biāo)觀察，中部六省和西三角的第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重為41%，相當(dāng)于東南沿海2002年的水平、韓國1978年的水平、日本1955年的水平、中國臺灣1968年的水平。當(dāng)時，日本、韓國和中國臺灣正承接全球第二次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟起飛；中國東南沿海則抓住了承接全球第三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大機遇。目前，東南沿海將延續(xù)制造業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)服務(wù)化的路徑，而中部六省和西三角則將承接?xùn)|南沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如果這一過程順利推進，則有望成為中國經(jīng)濟增長的一個新的區(qū)域增長動力。

目前來看，這一趨勢正初顯端倪，經(jīng)過2008年之后的大規(guī)模投資，中西部的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)得到極大的改善 ，工業(yè)用地供給相對寬松，物流配送網(wǎng)絡(luò)的“主干道”初步形成，更值得關(guān)注的是，這些區(qū)域目前正是大規(guī)模流動人口回流的中心區(qū)域，重慶、武漢、鄭州、沈陽、西安和成都等中西部大城市已經(jīng)成為當(dāng)前及下一階段流動人口遷入的中心城市。

第二，流動人口預(yù)期將成為未來一段時期中國城市人口增量的主要來源之一。根據(jù)麥肯錫（McKinsey）等咨詢機構(gòu)的有關(guān)數(shù)據(jù)測算，中國的城市人口增長構(gòu)成中，將有2.43億來自外來的遷移人口，而相比之下，城市人口自然增長的僅4700萬。根據(jù)聯(lián)合國人口署的研究預(yù)測表明，2015年人口超過500萬的城市除了北京、上海之外，還有重慶、深圳、廣州、天津、武漢、東莞、沈陽、佛山、成都、南京和西安，中西部大城市化的人口增長將更為顯著。

第三，流動人口有望在未來成為消費增長的重要驅(qū)動力之一。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國外出農(nóng)民工的月均工資收入2049元，比2010年增長21.2%。假設(shè)未來流動人口工資保持為15%的增長，而GDP保持在8%的增速，預(yù)計到2015年，農(nóng)民工的實際工資將會達(dá)到4898元，2020年、2030年分別達(dá)到9601元和13442元。

如果將目前1.58億流動人口作為一個整體，視為一項資產(chǎn)估算，2011年這項資產(chǎn)的收入流量已達(dá)3.9萬億元，并在持續(xù)增長，預(yù)計2015年該項收入占GDP的比重將達(dá)11.3%。假設(shè)流動人口總量以蔡昉等研究人員測算的1.5%的保守速度增長，工資保持15%的增長，那么2012年流動人口的總收入規(guī)模將超過7萬億元，按照60%左右的平均消費傾向測算，年均7萬億元的總收入將形成超過4萬億元的流量消費。而且隨著收入增長，流動人口的消費結(jié)構(gòu)也將發(fā)生明顯的變化。

圖表 2 中國中部六省及西三角當(dāng)前產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)與相似發(fā)展時期發(fā)達(dá)國家的對比

就業(yè)份額 第一產(chǎn)業(yè) 第二產(chǎn)業(yè) 第三產(chǎn)業(yè)

中部六省及西三角 （2010年） 41% 27% 32%

東南沿海（2010年） 26% 36% 38%

東南沿海（2002年） 41% 28% 31%

韓國（1978年） 39% 30% 32%

日本（1955年） 42% 25% 33%

中國臺灣（1968年） 41% 25% 34%

美國（1900年代） 38% 30% 33%

圖表3 遷移人口是未來一段時期中國城市化的重要動力源之一

圖表4 中國流動人口的工資收入與收入占GDP比重測算

資料來源：作者測算

圖表5 中國農(nóng)民工當(dāng)前住宿情況 （%）

住所類型 所有 上一代 新生代 夫妻一起外

出的新一代

單位宿舍 37.4 27.2 43.9 32.7

工地工棚 11.3 18.9 6.5 5.4

生產(chǎn)經(jīng)營場所 8.4 8.6 8.2 7.3

與人合租住房 19.3 16 21.3 18.5

獨立租賃住房 18.8 24 15.5 32.7

務(wù)工地自購房 0.9 1.3 0.7 2

其他 3.9 4.1 3.8 1.4

圖表6 中國兩代農(nóng)民工從業(yè)行業(yè)比較

資料來源：國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，作者整理

應(yīng)該將流動人口住房保障納入政策

盡管流動人口對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化和消費增長發(fā)揮或即將發(fā)揮重要角色，但是這種角色需要在恰當(dāng)?shù)恼�策推動之下才有可能順利實現(xiàn)，而流動人口的住房保障則是其中一個重要的環(huán)節(jié)。

根據(jù)研究，大規(guī)模人口從沿海向內(nèi)陸的回流將產(chǎn)生巨大的城市住房需求，如果能夠處理好這個現(xiàn)實問題，那么這既會對中部省市的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極影響，也將為中部省市加速推進城市化，平衡消費和尋找增長的內(nèi)生驅(qū)動力提供條件。

國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，流動人口群體自身逐步完成了代際變遷，新一代農(nóng)民工已經(jīng)成為流動人口的主體，目前近60%的農(nóng)民工（8487萬人）是新一代農(nóng)民工，即是出生自80、90年后的農(nóng)民工。新一代農(nóng)民工當(dāng)中，有44.4%的人在從事制造業(yè)工作，商業(yè)服務(wù)占比21.6%，而相應(yīng)的從事建筑業(yè)的人占比僅9.8%。

從數(shù)據(jù)上看，19%的老一代農(nóng)民工居住工地工棚，這與他們主要從事建筑業(yè)有關(guān)，而新一代農(nóng)民工居住在工地工棚的比例僅為6.5%，他們中的絕大部分居住在單位宿舍和租賃住房中，從產(chǎn)業(yè)角度看，這與他們主要從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)有關(guān)。

在2008年金融危機之后，2009年跨省就業(yè)的農(nóng)村勞動力數(shù)量罕見地出現(xiàn)大幅度下降，大量農(nóng)村外出勞動力選擇回到省內(nèi)尤其是縣內(nèi)就業(yè)，鄉(xiāng)外縣內(nèi)和縣外省內(nèi)的就業(yè)占比在增加。外出就業(yè)勞動中，鄉(xiāng)外縣內(nèi)的就業(yè)比重在2006年以前一直是呈現(xiàn)下降的趨勢，從2003年的35.7%下降到了2006年的21.9%；而與此同時，縣外省內(nèi)的比重由2003年23.3%上升到2006年的35.3%。

基于總體的城市化推進趨勢和區(qū)域發(fā)展格局，重點需要關(guān)注如下幾個方面：

第一，適時明確將流動人口納入到覆蓋范圍，形成“由租到售”的梯度住房消費。伴隨著年齡、技術(shù)、工作經(jīng)驗的積累，流動人口對住房的消費能力也將逐步提升，并逐步形成梯次消費的臺階，大致上會形成“先租后買、先舊后新、先小后大”梯次升級過程。因此，住房保障政策應(yīng)逐階提供多元化產(chǎn)品，讓流動人口具有梯次消費的多樣化選擇。

第二，近期的現(xiàn)實對策是重點解決流動人口的單位宿舍和租賃住房需求，且以市場原則為基礎(chǔ)，形成可自我循環(huán)的住房租賃體系。從目前調(diào)研了解的情況看，流動人口的初級需求為租賃住房，考慮到當(dāng)前的現(xiàn)實狀況是流動人口往往集中在回流城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，居住需求較為集中，可以考慮重點由當(dāng)?shù)卣�府�?guī)劃、企業(yè)參與的形式提供單位宿舍和租賃住房。可以考慮的備選方案是：1）當(dāng)?shù)卣�府免費劃撥土地，由企業(yè)配建住房；2）配建宿舍可以在住宅物業(yè)與可售商業(yè)之間設(shè)置一定的比例系數(shù)，加強市場自我運營能力。以一個實例分析，富士康手機生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移至河南鄭州之后，全部生產(chǎn)線運營之后的用工需求為40萬人，這40萬人所形成的消費和商業(yè)需求十分可觀，如果經(jīng)過恰當(dāng)?shù)脑O(shè)計，在單位宿舍配建一定比例的底層商業(yè)，或者在附近開發(fā)可供出售的餐飲和教育培訓(xùn)設(shè)施，那么，這些可售商業(yè)將在很大程度上彌補住宅開發(fā)的成本，提高當(dāng)?shù)乇Ｕ戏康氖袌鲞\作能力。

第三，長期目標(biāo)應(yīng)是實現(xiàn)由居住權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，使之由城市的臨時居民變成永久居民，依據(jù)自愿原則“先租后售”。對這些流動人口來說，真正意義上的城市化是將流動人口變成城市永久居民，作為一個過渡性安排，可讓他們先行租賃公共住房，并且在住滿一段時間后，由租戶自愿購買。參照一些國際經(jīng)驗，可供備選的方案是：1）當(dāng)?shù)卣�府拍賣土地給市場上的開發(fā)商，按照政府指定的裝修條件、戶型大小建設(shè)，然后由開發(fā)商以公開市場價格出租或出售給流動人口；2）政府將賣地所得以租賃補貼和購房補貼的形式，以樓面地價的水平返還給流動人口；3）一旦流動人口購買住房，就應(yīng)該享有住房的全部產(chǎn)權(quán)，并且應(yīng)可以在市場公開轉(zhuǎn)讓或出售，這里的關(guān)鍵是形成一個有活力的保障房市場，使得流動人口可以獲得城市化和土地升值的收益。這種做法的好處主要有：一是由開發(fā)商而不是由政府建設(shè)，并由開發(fā)商通過公開市場競爭出售，從而避免政府在建設(shè)方面的質(zhì)量問題和分配環(huán)節(jié)的不公問題；其二，由于出售之后，住房可以轉(zhuǎn)手再售，一方面可以避免流動人口的“住房鎖定”，便利這些人口的工作變更、地點變化，可以讓勞動力自由流動；其三，可以形成一個活化的住房市場。

圖表7 中國外出勞動力就業(yè)區(qū)域變遷

資料來源：根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移專項跟蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)計算，作者整理

第四，將住房保障的責(zé)任權(quán)利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下設(shè)定建設(shè)目標(biāo)。這是因為：不同地區(qū)的發(fā)展水平差異和住房需求差異較大，如果由地方政府按照當(dāng)?shù)貤l件設(shè)置住房保障標(biāo)準(zhǔn)，可以形成一個區(qū)域性住房市場，那么流動人口就可以根據(jù)個人職業(yè)需要和各地發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)流動，這樣就可以避免香港公屋市場出現(xiàn)的所謂“鎖定效應(yīng)”。另一方面，流動人口未來可能會成為市縣區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭吸引的對象，由地方政府來推動保障房，類似于一種市場競爭的方式吸引流動人口，在這種格局之下，地方政府并不一定有動力把土地推到高位，因為這會降低本地對產(chǎn)業(yè)的吸引力。

(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員) 

（來源：《中國經(jīng)濟報告》雜志）