北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后 金曉哲

　　在旅游幾乎成為全民消費(fèi)與舉國戰(zhàn)略的大背景下，國家級風(fēng)景區(qū)被當(dāng)作核心旅游資源已經(jīng)成為各地發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的聚寶盆。在巨大的利益面前，風(fēng)景區(qū)管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭、門票價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)也面臨著過度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)。作為保護(hù)地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)給人越來越像“旅游開發(fā)區(qū)”的感覺。

　　我國的風(fēng)景名勝區(qū)大致等同于國外的國家公園體系。從保護(hù)效果而言，美國國家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內(nèi)務(wù)部下屬的國家公園管理局是國家公園的專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行獨(dú)立的垂直化集權(quán)管理，完全獨(dú)立于地方政府。國家公園管理費(fèi)用主要由國家撥款，嚴(yán)格限制門票等費(fèi)用的征收，對經(jīng)營性業(yè)務(wù)采用授權(quán)經(jīng)營的方式實(shí)現(xiàn)完全的政企分開。美國建立了一套非常健全的國家公園保護(hù)與管理的法律體系，并鼓勵(lì)非政府組織、州縣以及私人企業(yè)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)廣泛參與國家公園的保護(hù)行動(dòng)等。

　　目前我國風(fēng)景名勝區(qū)采用的是綜合管理與分級管理相結(jié)合的管理體制，在本質(zhì)上屬于分權(quán)式的屬地化管理。屬地化管理在調(diào)動(dòng)地方積極性、減少國家財(cái)政投入、協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)外部關(guān)系上具有優(yōu)勢。但屬地化管理也滋生了重開發(fā)、輕保護(hù)，以經(jīng)營代替或擠壓管理的問題，成為風(fēng)景名勝區(qū)“開發(fā)區(qū)”化的癥結(jié)所在。

　　作為一種保護(hù)性、公共性和公益性的資源，風(fēng)景名勝區(qū)具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風(fēng)景名勝區(qū)完全當(dāng)作是地方性、開發(fā)性和盈利性資源來對待。從資源保護(hù)而言，垂直集權(quán)式管理效果最好。但當(dāng)前風(fēng)景區(qū)管理體制已經(jīng)延續(xù)幾十年，各種利益格局已經(jīng)固化，在短時(shí)期內(nèi)想有所轉(zhuǎn)變也不現(xiàn)實(shí)。在既有框架下，風(fēng)景名勝區(qū)管理體制仍須進(jìn)一步理順。

　　首先，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。在國家和省區(qū)層面，應(yīng)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)風(fēng)景名勝區(qū)管理局，加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)。在地方層面，適宜于在市級層面對國家級風(fēng)景名勝區(qū)成立政府型管理機(jī)構(gòu)。相比于省級和縣級，市級在管理的統(tǒng)籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準(zhǔn)政府型、事業(yè)型甚至企業(yè)型管理機(jī)構(gòu)，政府型管理機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)相對健全，利于同各級部門的對接，也利于社會(huì)性事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)，更有利于避免多頭管理造成的權(quán)責(zé)不清。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)符合風(fēng)景名勝區(qū)的自身特點(diǎn)，突出精簡和專業(yè)化特色，可采用公務(wù)員聘任制，避免人員和機(jī)構(gòu)臃腫與效率低下等潛在的傳統(tǒng)弊端。

　　第二，要明確國家級風(fēng)景名勝區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利主體，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地劃分各相關(guān)利益主體的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利。開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格限定在風(fēng)景名勝區(qū)的承載力范圍之內(nèi)，經(jīng)營性活動(dòng)應(yīng)采用特許經(jīng)營的方式，嚴(yán)格實(shí)行政企分開。

　　第三，要加快風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)立法。當(dāng)前的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在效力等級、實(shí)施權(quán)限范圍方面已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。應(yīng)通過立法，在法律層面明確風(fēng)景名勝區(qū)的使命、性質(zhì)和國家責(zé)任，使風(fēng)景名勝區(qū)的認(rèn)定、規(guī)劃、保護(hù)、利用、管理和責(zé)任追究等行為都建立在法律基礎(chǔ)之上。

　　第四，加強(qiáng)社會(huì)參與和監(jiān)督。缺少強(qiáng)有力的監(jiān)管，分權(quán)式管理就會(huì)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)力量參與風(fēng)景名勝區(qū)的管理與維護(hù)。推進(jìn)管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機(jī)制，構(gòu)建由國內(nèi)外各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜�、政府官員、非政府組織和群眾構(gòu)成的多元監(jiān)督體系。