中新網(wǎng)1月22日電 最新一期《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊登王長江的署名文章《反腐需加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)》指出，從今天腐敗現(xiàn)象尚未得到有效遏制的現(xiàn)實(shí)看，反腐倡廉建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)并未完善。

　　文章指出，隨著整個(gè)改革走向深入，反腐也正進(jìn)入攻堅(jiān)階段。一方面，黨中央新領(lǐng)導(dǎo)班子履新以來，反腐敗的力度明顯增大，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。社會參與的力度也由于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展而迅速增強(qiáng)。另一方面，腐敗現(xiàn)象層出不窮，越來越嚴(yán)重地影響著黨的公信力。不少方面腐敗發(fā)展的勢頭并未得到有效遏制，說明我們已有的反腐措施還需進(jìn)一步完善。嚴(yán)峻的反腐斗爭形勢，十分迫切地要求我們把加強(qiáng)反腐制度頂層設(shè)計(jì)的問題提上日程。

　　反腐倡廉建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)仍需大力加強(qiáng)

　　我們所說的政治領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，歸根結(jié)底，是和公權(quán)力密切聯(lián)系在一起的，是公權(quán)力運(yùn)行的必然伴生物。有公權(quán)力，就有產(chǎn)生腐敗的可能；公權(quán)力缺乏約束，必然產(chǎn)生腐敗。所以，遏制腐敗，就必須把權(quán)力約束起來，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。正因?yàn)榇耍�才需要我們對反腐進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

　　但是，歷史地看，我們?nèi)狈�這方面的觀念。我們往往把腐敗看作來自外面的腐蝕，把腐敗現(xiàn)象歸因于剝削階級思想的影響。不僅如此，傳統(tǒng)理論還有意無意地強(qiáng)化著這樣的觀念，似乎我們共產(chǎn)黨天然與腐敗現(xiàn)象絕緣。例如，一說到權(quán)力，我們就強(qiáng)調(diào)只有具體的權(quán)力而不存在抽象的權(quán)力。權(quán)力是否產(chǎn)生腐敗，要看掌握在什么人的手中。這就從邏輯上導(dǎo)致一個(gè)結(jié)論，似乎掌握在剝削階級手中的權(quán)力自然會腐敗，而掌握在無產(chǎn)階級先進(jìn)政黨手中的權(quán)力則不可能腐敗。按照這一邏輯，黨內(nèi)出現(xiàn)腐敗是偶然的現(xiàn)象，是極少數(shù)干部經(jīng)不住考驗(yàn)，被剝削階級思想腐蝕而產(chǎn)生的結(jié)果。于是，反腐就變得很簡單：想方設(shè)法對干部加強(qiáng)思想教育，增強(qiáng)他們的黨性修養(yǎng)，提高他們用權(quán)力為人民服務(wù)的自覺性。在這種主要靠思想教育來解決問題的理念支配下，我們忽視了制度建設(shè)問題。結(jié)果如我們看到的，在物資貧乏、可利用財(cái)富有限的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，腐敗主要以特權(quán)形式體現(xiàn)出來，因而尚不明顯；一旦進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)階段后，財(cái)富總量和可供分配的資源大大增加，腐敗現(xiàn)象便顯得非常突出。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)，我們對腐敗的認(rèn)識在不斷深入，反腐的理念也在不斷轉(zhuǎn)變。最突出的是，我們逐漸接受了關(guān)于腐敗產(chǎn)生的普世觀點(diǎn)，看到了腐敗與權(quán)力的必然聯(lián)系。我們終于認(rèn)識到，腐敗內(nèi)生于權(quán)力的本性。如套用鄧小平的句式可以說，腐敗現(xiàn)象既不姓社，也不姓資，資本主義社會有，社會主義社會同樣會有。與此相應(yīng)，從權(quán)力約束上尋求治本之策，成為今天反腐敗的特點(diǎn)和全黨共識。黨的十六屆四中全會《決定》反映了全黨在這個(gè)問題上的認(rèn)識飛躍。，即“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。十七大強(qiáng)調(diào)“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。這標(biāo)志著，制度建設(shè)已經(jīng)作為反腐的治本之策得到確立。

　　然而，制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。屢禁不絕的腐敗現(xiàn)象表明，用零打碎敲的措施進(jìn)行約束，就好比堂吉訶德用長矛大戰(zhàn)風(fēng)車，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。除了教育和制度并重、兩大領(lǐng)域都要加強(qiáng)力度之外，在權(quán)力約束領(lǐng)域，還必須把縱向權(quán)力制約、橫向權(quán)力制約和非權(quán)力對權(quán)力的制約統(tǒng)籌起來，形成多元化的監(jiān)督約束體系，遏制腐敗才有足夠的力量。建設(shè)這樣一個(gè)體系，需要一個(gè)長期的過程。從現(xiàn)實(shí)情況看，我們的權(quán)力約束還更多地著眼于依靠行政命令體制，過多地依賴縱向地用上級權(quán)力對下級權(quán)力進(jìn)行約束。我們強(qiáng)調(diào)了一系列“必須”、“一定”、“堅(jiān)持”、“絕不”，主體卻非常單一，不言自明地主要指上級機(jī)關(guān)。這種權(quán)力約束導(dǎo)致的難題是：約束權(quán)力的權(quán)力由誰來約束？歷史證明，把希望寄托在縱向的權(quán)力約束上，不可能從根本上遏制腐敗。這是中國歷朝歷代被腐敗困擾而人亡政息給我們的最深刻的教訓(xùn)�？梢哉f，從今天腐敗現(xiàn)象尚未得到有效遏制的現(xiàn)實(shí)看，反腐倡廉建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)并未完善。

　　需要對現(xiàn)有的反腐倡廉制度進(jìn)行梳理

　　這些年來，反腐倡廉制度在朝著體系化的方向邁進(jìn)。但是，客觀地說，缺乏體系性、系統(tǒng)性，仍然是現(xiàn)有反腐倡廉制度的突出特點(diǎn)。究其原因，根本還在于我們對制度的思考缺乏系統(tǒng)思維。

　　什么是體系？英文為“SYS-TEM”，可同時(shí)譯為制度、體制、體系等�？梢�，體系和系統(tǒng)本應(yīng)是一個(gè)概念。反腐制度作為一個(gè)體系，應(yīng)該是一個(gè)把理論、政策、規(guī)則、程序、措施連接在一起的能運(yùn)行的系統(tǒng)。從這個(gè)角度講，現(xiàn)行反腐倡廉制度存在兩個(gè)問題。第一，我們往往把它的文本體系誤認(rèn)為體系本身，似乎針對問題提出的要求、作出的規(guī)定、采取的措施、制定的條例之總和就是制度建設(shè)的內(nèi)容，滿足乃至熱衷于這些文件文本的起草，似乎形成了文件，就算完成了制度建設(shè)。結(jié)果是，關(guān)于反腐敗的文件不老少，甚至多得記都記不住，落實(shí)起來卻是按下葫蘆起來瓢，顧得了頭顧不了腳，經(jīng)常是雨過地皮濕。第二，只加強(qiáng)了制度要素建設(shè)，而非制度體系建設(shè)。從系統(tǒng)論的角度講，出臺的各項(xiàng)要求、規(guī)定、措施，如果不能有機(jī)地連接起來，形成閉合的系統(tǒng)，那么，這些要求、規(guī)定、措施至多只能叫做制度的要素，而不是制度本身。對于完整的制度體系來說，制度要素必不可少。制度建設(shè)，首先應(yīng)該是制度要素的建設(shè)。好比蓋一棟樓，磚瓦是必不可少的材料一樣。但是，并非有了磚瓦就等于建成了大樓。有了磚瓦之后，這些磚瓦怎樣組合，才是最重要的問題。組合不科學(xué)，不但再多的磚瓦也無用，甚至可能沒蓋完就塌掉了。反腐制度建設(shè)亦是如此。不同只在于，反腐制度不似平地起樓從頭開始，而是在現(xiàn)有的政治體制條件下進(jìn)行。每個(gè)制度要素在進(jìn)入這套體制時(shí)，都會和原有的各個(gè)要素發(fā)生碰撞、博弈。因此，嚴(yán)格說來，所謂制度，應(yīng)當(dāng)是新增的制度要素和原有的體制環(huán)境、已存在的各種要素進(jìn)行博弈后達(dá)成的一種平衡狀態(tài)。所以，常有人說，制度是人制定的，這種觀點(diǎn)其實(shí)并不正確。制度不是人制定的。制度要素才是人制定的，而制度則是在各要素、各既有條件的博弈中形成的。

　　要素之間缺乏連接，或是連接了也不能閉合起來，會導(dǎo)致制度建設(shè)事倍功半，甚至出現(xiàn)制度變形。特別是，當(dāng)以上所說的三種制約出現(xiàn)倚多倚少的不均衡狀態(tài)時(shí)，這種變形便不可避免。例如，體現(xiàn)上對下監(jiān)督的巡視制度，若不和完善下對上的監(jiān)督相結(jié)合，就會出現(xiàn)“誰來管欽差”的問題；單向地加強(qiáng)對紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，就會產(chǎn)生“誰來管紀(jì)委”的問題。實(shí)際上，縱向權(quán)力制約只有在橫向權(quán)力制約和非權(quán)力對權(quán)力制約都得到加強(qiáng)的情況下，才能防止出現(xiàn)變形，保證反腐敗不誤入歧途。從這個(gè)角度看，我對所謂紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)的主張和當(dāng)今部門權(quán)力普遍垂直化的趨勢持質(zhì)疑的態(tài)度。從原理上講，紀(jì)委直接體現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的橫向監(jiān)督而非縱向監(jiān)督。間接地，它也體現(xiàn)非權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督。因?yàn)榘凑樟袑幍脑O(shè)計(jì)，黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是黨的代表大會選出的機(jī)關(guān)，由代表們授權(quán)對黨委會行使權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督。把它變成縱向監(jiān)督，必然引發(fā)一系列其他問題。這些年地方上紀(jì)委部門腐敗現(xiàn)象頻出，事實(shí)上就是給這種狀況的出現(xiàn)敲響了警鐘。

　　從權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的高度來把握反腐倡廉制度建設(shè)

　　腐敗沒有階級性，主要由公權(quán)力的特性決定，對任何社會和國家都是公害。任何一個(gè)國家和社會要想健康發(fā)展，都不能不把反對腐敗放在重要的地位。也正因?yàn)榇耍�在不同政治制度之間，反腐的經(jīng)驗(yàn)和成果是可以相互借鑒的。

　　從實(shí)踐看，遏制腐敗比較成功的國家，往往也是對公權(quán)力約束力度較大的國家。其制度通常有兩個(gè)特別突出的方面。其一，分散權(quán)力，使其來源多元化。西方學(xué)者很早就提出的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)“三權(quán)分立”和權(quán)力制衡的原則，是西方國家政治制度的基石，對維護(hù)資本主義制度的持續(xù)運(yùn)行有著重要的作用。西方發(fā)達(dá)國家各有自己的文化傳統(tǒng)，相互之間的具體制度也各有千秋，但共同特點(diǎn)是都體現(xiàn)了這些原則的基本方面。此外，廣言之，西方文官制度也是顯示權(quán)力制衡的一個(gè)重要方面。這種制度把獲得公職的機(jī)會均勻地分布到社會中，以法律來規(guī)范，利用憲法和法律至高無上的地位，來保證很大一部分公權(quán)力的運(yùn)行不受執(zhí)政者隨意干擾。其二，非權(quán)力對權(quán)力的制約。通過政黨之間的合法競爭，一些政黨掌握公權(quán)力，敗選的政黨則作為在野黨或反對黨，自然處于監(jiān)督地位，對執(zhí)政黨百般挑剔。此外，憲法和法律通過保障媒體和社會利益團(tuán)體獨(dú)立開展活動，也對執(zhí)政黨行使權(quán)力起著監(jiān)督作用。

　　我們選擇了中國特色社會主義道路，既不搞西方多黨制，也不搞西方式“三權(quán)分立”。這是我國政治體制不可逾越的底線。但是，我們要不要有權(quán)力之間的橫向監(jiān)督和非權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督？答案恐怕是肯定的。沒有權(quán)力之間的橫向監(jiān)督和非權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，強(qiáng)有力的監(jiān)督便無從談起。對此，我們亟需加大探索的力度。

　　在橫向權(quán)力制約方面，最重要的是解決好權(quán)力相互制約與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。我們不能像西方一些國家那樣，把權(quán)力相互制約變成為一己之私勾心斗角、相互扯皮，而是既相互制約，又相互協(xié)調(diào)。黨的領(lǐng)導(dǎo)無疑是做到這一點(diǎn)的根本保證。但是，做好這個(gè)保證的前提，是黨的領(lǐng)導(dǎo)要科學(xué)。對公權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行過多的干預(yù)，就會變成黨組織事無巨細(xì)地包攬一切，人為地搞亂不同權(quán)力之間的邊界，使權(quán)力制約無從著手。這里面的關(guān)鍵在于，執(zhí)政黨應(yīng)該按照權(quán)力的自身規(guī)律去影響和控制它的運(yùn)行，而不是隨意越過邊界去取代它。

　　在非權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督方面，最重要的有三點(diǎn)。一是民眾的廣泛參與。民主是約束權(quán)力的最好途徑。讓民眾起來監(jiān)督政府，政府就不敢懈怠，我們黨在陜甘寧邊區(qū)時(shí)就有了這樣的體會。最近中央出臺的八項(xiàng)規(guī)定，之所以獲得公眾好評，其意義不在于更加細(xì)化、更具可操作性，而是把對權(quán)力的規(guī)范公之于眾，成為民眾對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的依循，本質(zhì)上是對非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力路徑的探索。這方面的平臺以前比較狹小，大有進(jìn)一步拓展的必要。二是納入體制。隨著信息社會的發(fā)展，新興媒體介入反腐，是近年反腐領(lǐng)域的新氣象�！熬W(wǎng)絡(luò)反腐”是非權(quán)力對權(quán)力監(jiān)督的典型體現(xiàn)，其帶出的消極方面固然要規(guī)范，但其積極作用應(yīng)充分肯定�！熬W(wǎng)絡(luò)反腐”目前之所以是一把雙刃劍，很重要的一個(gè)原因是因?yàn)樗�是一種體制外的路徑。明智的做法應(yīng)該是在體制內(nèi)擴(kuò)充空間，盡可能把各種非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的形式都納入體制中，而不是任其溢出體制之外。三是防止在納入體制的過程中把非權(quán)力約束扭曲為權(quán)力監(jiān)督，特別是扭曲為縱向權(quán)力監(jiān)督。在我國“官本位”觀念在政治生活中居強(qiáng)勢支配地位的現(xiàn)實(shí)下，這是很容易發(fā)生的事情，應(yīng)予高度警惕。