國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心 葉偉春

　　作為人類文明的重要組成部分，城市，是在有限的空間地區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)濟要素如土地、住房、勞動力、交通、基建等相互交織，同時也是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚的一個系統(tǒng)。因此，人口、產(chǎn)業(yè)或者市場的集聚和分布對于城市的布局影響深遠。

　　改革開放30多年來，我國在東部沿海地區(qū)形成了長三角、珠三角和京津冀三大城市群，在中西部地區(qū)也形成了若干帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的城市群，城市群在城鎮(zhèn)化布局中發(fā)揮了重要的“以點帶面”的引領作用。我國初步形成由各類城市群帶動，以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎的多層次協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系。

　　然而，在東部三大城市群快速發(fā)展的同時，我國中西部地區(qū)城市群發(fā)展滯后，城市群數(shù)量不多，質(zhì)量不高，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模東遷務工。這樣一來，產(chǎn)生巨大的社會經(jīng)濟代價，春運壓力空前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務工地文化融入難度大，“空心村”和“留守兒童、留守老人、留守婦女”問題嚴峻。

　　推進新型城鎮(zhèn)化務必要減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遠距離大規(guī)模遷徙產(chǎn)生的巨大社會經(jīng)濟代價，這就要求必須抓緊發(fā)展中西部地區(qū)若干城市群，提高中西部地區(qū)中小城市、縣域中心鎮(zhèn)和重要邊境口岸城鎮(zhèn)綜合承載能力，將中西部地區(qū)一批有條件且資源環(huán)境承載能力較強的縣城和重要邊境口岸發(fā)展成為中小城市，積極承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和促進東部沿海地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)就業(yè)。

　　同時，要積極將中西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力較強、城鎮(zhèn)經(jīng)濟相對發(fā)達、中心城市輻射帶動能力較強的區(qū)域逐步培育壯大為區(qū)域性的城市群。

　　需要特別指出的是，中西部地區(qū)的發(fā)展不能光有各類發(fā)展規(guī)劃和國家的轉(zhuǎn)移支付及投資，在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和高新區(qū)的布局和建設中一定要高度重視產(chǎn)業(yè)的集聚，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的支撐功能，促進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化相適應并協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　要加大產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力，就是要在城鎮(zhèn)發(fā)展的同時堅持產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，吸納和集聚人口，鼓勵和支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)，加大對中小微企業(yè)的支持力度。

　　中西部地區(qū)要將承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展循環(huán)型經(jīng)濟和園區(qū)看得同等重要，要把做好基礎設施建設、增加承載能力和保護好生態(tài)環(huán)境、促進節(jié)能減排看得同等重要，要把招人留人和招商引資看得同等重要，要把發(fā)展好服務業(yè)、促進就業(yè)和解決好務工人員的基本公共服務看得同等重要。

　　要通過中西部地區(qū)城市群的崛起和中小城市、縣域中心鎮(zhèn)及重要邊境口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展，改變一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口心向東部沿海的就業(yè)預期，使他們留在當?shù)鼗蚋浇�的城�?zhèn)發(fā)展。同時，要挖掘當?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力和具有一定人力資本的待業(yè)勞動力，逐步把他們吸引到城鎮(zhèn)工作。

　　城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然伴隨著新城新區(qū)的建設�，F(xiàn)在全國各地出現(xiàn)建新城新區(qū)的熱潮，但其中很多都有其名而無其實，很多三四線城市在沒有人口導入和產(chǎn)業(yè)集聚的前提下直接進行房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)性質(zhì)的造城運動，人為加快了城鎮(zhèn)化進程，這種“人為造城”的“被城鎮(zhèn)化”蘊藏著很大的風險，一是由于市場供應難以有效消化，二是由于人口和產(chǎn)業(yè)集聚度太差或賣出去的房子人居環(huán)境和基礎設施配套太差而無人居住。

　　新城新區(qū)的建設必須要處理好與“老城區(qū)”的關系，防止“攤大餅”的發(fā)展模式，合理確定城市的開發(fā)邊界，提高建成區(qū)的人口密度，強化“人口集聚、產(chǎn)城融合、集約節(jié)約土地資源”的發(fā)展理念，防止產(chǎn)生“空城”和“睡城”。

　　還有一點值得注意的是，中國的城鎮(zhèn)化是在不同的行政區(qū)劃管理體制下的城鎮(zhèn)化。往往國家大力支持某個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時候，各大城市有能力沒能力的都立項上馬，最后不得不造成多個城市的產(chǎn)業(yè)同構化和行業(yè)的產(chǎn)能過剩。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，國家對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分布指導以及新城新區(qū)政府在招商引資過程中避免產(chǎn)業(yè)同構就顯得相當重要。

　　中國是一個人口大國，要構建科學合理的城鎮(zhèn)化布局，就是要以城市群為引領，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應，與新農(nóng)村建設相協(xié)調(diào)，共同創(chuàng)建一幅城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的美好圖景，這也是中國特色城鎮(zhèn)化道路的要義。中國也將以更加科學的城鎮(zhèn)化空間布局引領人口更加合理地流動和分布，逐步實現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟布局協(xié)調(diào)一致。(《半月談內(nèi)部版》2013年第3期)

　　推進城鎮(zhèn)化的六大舉措

　　國務院參事 任玉嶺

　　確保城鎮(zhèn)化的順利推進，需要切中城鎮(zhèn)化時弊，明確概念，端正方向，立足于解決好包括“三農(nóng)”滯后、內(nèi)需不振、收入差距過大、社會管理不順等問題，用好城鎮(zhèn)化機遇，落實好城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

　　以下六大舉措有助于切實推進我國城鎮(zhèn)化進程：

　　1.先糾正認識偏差

　　“進可攻，退可守”之說，不僅延緩了城市化，也阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。

　　過去直至今天，對城鎮(zhèn)化的認識偏差，不僅延緩了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而且給今天城鎮(zhèn)化的實質(zhì)性推進帶來了阻力。

　　影響城鎮(zhèn)化推進主要有如下錯誤認識：

　　一是“國外的大城市都在向外圍發(fā)展小城鎮(zhèn)，因此中國不能發(fā)展大城市，只能發(fā)展小城鎮(zhèn)”。

　　二是“城鎮(zhèn)化絕非人的城鎮(zhèn)化，城市化不是農(nóng)民變市民”。

　　三是“對農(nóng)民實行‘兩棲’做法，進可攻，退可守”。

　　四是“中國應著重發(fā)展三大城市群，有三大城市圈足夠了”。

　　五是“農(nóng)民工并不愿進入城市，因此，沒有必要讓農(nóng)民在城市落戶”。

　　六是用統(tǒng)計方法的修改推進城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了一年增長一個百分點的情形。

　　這六種認識和做法，曾一度誤導我們的認識，且左右著我們的行動。例如，“兩棲理論”關于“農(nóng)民在農(nóng)村有地，又可漂在城市做工，進可攻，退可守，是保證社會穩(wěn)定的最佳選擇”的說法，不僅延緩了城市化，也阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。

　　結(jié)果一方面城市門檻越來越高，城鄉(xiāng)差距越來越大，農(nóng)民工愈來愈望城興嘆；另一方面幾千萬兒童留守農(nóng)村，夫妻不能團聚，農(nóng)村空巢老人越來越多，社會壓力越來越大。

　　推進城鎮(zhèn)化，要先正確認識城鎮(zhèn)化。

　　2.農(nóng)民市民化應是城鎮(zhèn)化指標和目的

　　不大量分流和減少農(nóng)村人口，我們的現(xiàn)代化難以實現(xiàn)。

　　中國農(nóng)業(yè)人口眾多，人均耕地甚少，這是“三農(nóng)”問題源頭所在。必須通過城鎮(zhèn)化道路，分流和減少農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)勞動者對土地的占有數(shù)量和提高城鄉(xiāng)兩方面的勞動生產(chǎn)效率。

　　上世紀末，部分發(fā)達國家從事農(nóng)業(yè)的人口占總?cè)丝诘谋壤�就已降�?0%以下，美國2.44%，法國2.89%，英國1.9%，法國3.89%，加拿大2.83%，澳大利亞4.83%。不大量分流和減少農(nóng)村人口，我們的現(xiàn)代化是難以實現(xiàn)的。

　　因此，受既得利益者的驅(qū)使因而拒絕農(nóng)民入城的觀點是錯誤的。為解決好“三農(nóng)”發(fā)展和內(nèi)需不振問題，就必須堅決做到城鎮(zhèn)化以分流和減少農(nóng)民為宗旨，把農(nóng)民變市民作為城鎮(zhèn)化的指標和目的。

　　3.必須重視頂層設計，搞好城市布陣

　　對進入頂層設計的城市布局，一定要安排項目支撐。

　　改革開放以來，尤其在推行市場經(jīng)濟機制之后，東部便成了萬商云集之所。后來中西部發(fā)展時，不僅遇到了投資瓶頸、政策瓶頸、土地瓶頸，而且完全進入買方市場，工業(yè)發(fā)展的艱難造成了城市發(fā)展的緩慢。

　　因此，在推動區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展之時，一定要從中國實際出發(fā)，重視城市的頂層設計，搞好城市布陣。

　　在做頂層設計時，一是需批判前面提到的“中國有三個城市群已足夠了的說法”，要使城市化的推進與區(qū)域發(fā)展相適應。二是城鎮(zhèn)化過程中，哪里發(fā)展大中城市，哪里發(fā)展小型城鎮(zhèn)，一定要因地制宜，區(qū)別對待。

　　我在美國洛杉磯和加拿大蒙特利爾調(diào)查過，這兩個城市周圍都有70多個小城市。在中國特大城市周圍大力發(fā)展城鎮(zhèn)有充分條件的，也是十分必要的。而像河南、四川這樣人口十分密集的農(nóng)業(yè)大省，在今后二十年左右的一段時間內(nèi)應重點發(fā)展大中城市，均需建一批城市人口過百萬的大城市。三是頂層設計中，城市的發(fā)展一定要考慮人口基數(shù)，要按人口設城�，F(xiàn)在很多人口超過500萬甚至1000萬的地級市，城市人口還沒達到50萬，需引起注意，應該重點支持。

　　在整個頂層設計中，還要重視縣城的發(fā)展，原則上一縣至少設一市，只有這樣，城鎮(zhèn)化才能真正加速。四是城市化的頂層設計一定要有基礎設施和項目投資緊跟上。另外城市化與工業(yè)化并肩而行，對進入頂層設計的城市布局，一定要安排項目支撐，特別是國有企業(yè)的投資一定要支持城市化的頂層設計，為城市化服務，與城市化結(jié)合。

　　4.副省級以上城市應接納外來人口

　　中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本東京的面積只有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

　　中國城鎮(zhèn)化的推進，關鍵是要解決副省級以上特大城市接納外來人口問題。北京、上海外來人口均在700萬左右，其中絕對多數(shù)是家在農(nóng)村的大學畢業(yè)生和各行各業(yè)的農(nóng)民工。

　　由于副省級城市不接納農(nóng)民工和農(nóng)村入城的大學生，導致了中國城市化水平實際僅有35%。同時，義務教育階段的學生中，80%是農(nóng)民工子女。這意味著我國城市化不僅沒有推進，而且明顯倒退了。該如何應對？

　　副省級城市不接納農(nóng)民工的理由是城市太大太擁擠。其實，中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本、韓國城市容積率是2，我國香港地區(qū)1.6，大陸僅為0.5，上海被認為是中國最擁擠的城市，現(xiàn)在容積率才0.8。日本東京的面積只有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

　　要推進城鎮(zhèn)化、解決農(nóng)民變市民的問題，一定要讓副省級以上城市帶頭接納農(nóng)民工。要堅決改革戶籍制度。

　　5.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要重視全域性和產(chǎn)業(yè)拉動

　　摒棄樣板工程，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要重視“全域性”。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對農(nóng)村面積廣大、農(nóng)村人口眾多的中國發(fā)展十分重要。

　　首先，對于城市發(fā)育較好，規(guī)模較大、實力較強的地方，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應重點發(fā)展周邊的小城鎮(zhèn)，注意產(chǎn)業(yè)布局和投資調(diào)控，防止大量“睡城”的出現(xiàn)。對于城市化薄弱，農(nóng)業(yè)人口相對集中的地區(qū)，應在中央政府和省級政府的大力扶植下，促進大城市的建設和發(fā)展。

　　其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要重視“全域性”。必須改變長期形成的只重視示范工程、政績工程，熱衷錦上添花的慣性行為。

　　第三，一定要把農(nóng)民對幸福生活的向往，作為新農(nóng)村建設的奮斗目標。

　　第四，要重視非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，借助產(chǎn)業(yè)拉動。此外，還需要有稅收政策的扶植，財政金融的支持，尤其是土地的使用要向欠發(fā)達地區(qū)網(wǎng)開一面。

　　第五，要建立農(nóng)民入股的公司制合作組織。公司制經(jīng)濟組織是當代市場經(jīng)濟的重大創(chuàng)造，也是現(xiàn)代經(jīng)營的最好模式。農(nóng)民入股的公司制合作組織，不僅可以把市場經(jīng)濟體制引進農(nóng)村，實現(xiàn)“三農(nóng)”與市場對接，而且利于開展種、養(yǎng)、加與產(chǎn)、供、銷的一條龍，能夠把農(nóng)產(chǎn)品加工、運輸、營銷的效益留給農(nóng)民，使農(nóng)民增收。

　　為使農(nóng)民入股的公司制組織在農(nóng)村興起，一是需要在農(nóng)村建立“一村一品”式的支柱產(chǎn)業(yè)；二是放寬農(nóng)產(chǎn)品加工公司的注冊條件；三是金融與科技的投入要支持農(nóng)民入股的合作企業(yè)；四是要由政府出面，專門為農(nóng)村建立這樣的合作組織培養(yǎng)領軍人物及管理人才；五是公司需實行董事會管理、總經(jīng)理負責制，讓農(nóng)民參加監(jiān)管，企業(yè)紅利按股分紅。

　　6.改革是推進城鎮(zhèn)化的引擎和抓手

　　戶籍制度是二元社會形成和收入差距拉大以及“三農(nóng)”問題解決難的總根子。

　　只有緊抓改革這個抓手，我們的城鎮(zhèn)化才不會走偏，目的才能實現(xiàn)。

　　第一，要下決心改革戶籍制度。戶籍制度是二元社會形成和收入差距拉大以及“三農(nóng)”問題解決難的總根子。要改革戶籍擔負的多項功能，要在公共服務均等化的要求下，使入園、上學、買房、就業(yè)、社保等與戶籍脫鉤。要用現(xiàn)代發(fā)達的信息技術，通過戶籍刷卡，對流動人口進行管理。

　　第二，要改革土地使用辦法和地方政府財政開支對土地出讓的過分依賴。這個問題一旦解決，我們的住房用地就會迎刃而解，住房價格就能夠回歸合理。入城的門檻將降低，社會才能和諧，百姓才能安居樂業(yè)。并且，只有改革好土地管理，才能倡導勤儉，才能更好地反腐倡廉。

　　第三，要改革基礎設施建設的管理。如同土地問題一樣，基礎設施也是腐敗易發(fā)多發(fā)的平臺，此中黑洞之深，問題之大，對國家財產(chǎn)造成損失之多，平常人難以想象。

　　第四，要改革干部待遇終身制和一些不合理的照顧和安排。解放后，為了安置戎馬一生的開國元勛的晚年生活，實行了對高級干部的終身優(yōu)厚待遇，是必要的、正確的。但時至今日，干部待遇終身制和無限制的做法，不僅給國家財政，給接待地方增加了繁重負擔，也造成了不良的社會風氣。這個問題如能推進，大城市的過度擁擠就會改善，包括醫(yī)療資源都能夠在全國各地得到提升。

　　第五，要改革城市的資源配置與管理。德國發(fā)展比較均衡，一個重要原因就是把多種社會資源向各城市均衡配置，就連某些部級單位和中央電視臺都設在首都之外。我們可以學習這種做法，有意識地把學校、機關、部委、媒體、醫(yī)院、研究院等，向各城市分散。

　　第六，要減少城市層級。在美國、加拿大，幾萬人的小城市和千萬人的大城市級別是一樣的。中國的城市卻分出三六九等，直轄市、副省級市，高配一格省會市、地級市，半格地級市、縣級市……不僅給管理帶來麻煩，且很多級別低的城市因權力所限發(fā)展困難。所以必須重視城市級別的改革，對縣級市更多放權。(《中國經(jīng)濟周刊》)

(來源:半月談網(wǎng))