如何破解新型城鎮(zhèn)化用地困局

　　《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》已基本編制完成。規(guī)劃指出，在擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)范圍的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策：城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。

　　“人地掛鉤”政策探索被認(rèn)為是完善城鄉(xiāng)土地利用制度，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大制度改革。

　　城鄉(xiāng)土地利用矛盾突出，“增減掛鉤”易跑偏

　　長期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分城市土地承載力不足，出現(xiàn)“圈地潮”，部分農(nóng)村用地缺乏規(guī)劃出現(xiàn)“逆向擴(kuò)張”。相關(guān)統(tǒng)計顯示，1997年到2005年我國農(nóng)村人口減少了9500多萬人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻反增了176萬畝，農(nóng)民人均用地面積達(dá)到城市的2倍。

　　隨著我國城市化、工業(yè)化加快推進(jìn)，地方政府越發(fā)感覺到城鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地緊張。重慶市政府參事邱道持說，重慶每年約有50萬人進(jìn)入城鎮(zhèn)，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農(nóng)民進(jìn)城占用大量城市土地資源的同時，其在農(nóng)村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

　　城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進(jìn)行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。

　　需要指出的是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”確實(shí)在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，也使掛鉤安置區(qū)建設(shè)用地集約、節(jié)約，改善了農(nóng)民居住條件和村容村貌。

　　同時也必須看到，一些地方在執(zhí)行國家土地政策時存在兩種沖動：城鎮(zhèn)化、工業(yè)化急需空間的發(fā)展沖動；土地財政下的“賣地沖動”。這兩種沖動直接影響政府土地政策在執(zhí)行過程中“跑偏”：在土地占補(bǔ)平衡的背后，在農(nóng)村，一些農(nóng)民“被上樓”，“被集中”，沒有獲得土地增值收益，有的利益還被損害；在城市，新增建設(shè)用地指標(biāo)的投向是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、擴(kuò)張財政收入，而非用于承載新增城鎮(zhèn)人口，并為其提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

　　不少地方還出現(xiàn)了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象。在當(dāng)前我國仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需之際，有必要進(jìn)一步對原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進(jìn)一步優(yōu)化。

　　“人地掛鉤”

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源推動新型城鎮(zhèn)化

　　為了進(jìn)一步破解用地困局，真正找到承載城市發(fā)展、推動農(nóng)村變革、有效保護(hù)耕地三者之間的平衡點(diǎn)，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，早在2008年，國務(wù)院就提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作。

　　“人地掛鉤”政策設(shè)計的一個重要目標(biāo)，就是要促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地、人口協(xié)調(diào)發(fā)展，著重解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。相關(guān)專家認(rèn)為，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農(nóng)村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應(yīng)減少這些人所占用的建設(shè)用地面積，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動。

　　在“人地掛鉤”制度設(shè)計中，隨著人口轉(zhuǎn)移，土地的功能也隨之轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)依據(jù)進(jìn)城人口數(shù)量、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)增加用地規(guī)模，土地供應(yīng)后方可認(rèn)定“地隨人來”；農(nóng)民進(jìn)城后，相應(yīng)減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用，才可認(rèn)定“地隨人走”。

　　“地隨人走”是土地資源配置的一個基本原則，要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)配置與城鄉(xiāng)人口規(guī)模、分布、流向相適應(yīng)。邱道持說，目前我國每年超過2億多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，有些人已經(jīng)在城市落戶“生根”。這部分人離開農(nóng)村后，其農(nóng)村建設(shè)用地使用粗放、大量閑置。在“地隨人走”制度設(shè)計中，就要求在城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理必須適應(yīng)這一要求。

　　在實(shí)踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農(nóng)村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標(biāo)就多。用地指標(biāo)向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度更快的城鎮(zhèn)聚集，從而提高土地的利用效率。

　　重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院總經(jīng)濟(jì)師丁瑤說，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，目前東部沿海地區(qū)和中西部若干重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域仍將是吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)，但這些地區(qū)都不同程度面臨著建設(shè)用地指標(biāo)管理限制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張。

　　要通過“人地掛鉤”的政策設(shè)計，建立并完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)戶數(shù)量相結(jié)合的機(jī)制，一方面要通過城鄉(xiāng)土地調(diào)整，使轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進(jìn)城，使其順利融入城市；另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎(chǔ)上，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，使其能平穩(wěn)承接外來人口、農(nóng)村人口。

　　“人地掛鉤”

　　須保護(hù)農(nóng)民利益、完善土地配置

　　采訪中，不少專家認(rèn)為，“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”共同點(diǎn)在于，都要求通過城鄉(xiāng)土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。

　　與此同時，“人地掛鉤”對“增減掛鉤”的超越之處在于，要使單純的用地指標(biāo)管理向城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模管控轉(zhuǎn)變，要使土地屬性由資源向資本轉(zhuǎn)化，由土地單一城鎮(zhèn)化向人地同步城鎮(zhèn)化擴(kuò)展，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

　　專家認(rèn)為，“人地掛鉤”在探索過程中，必須特別注意兩方面問題：

　　一是“人地掛鉤”不能損害農(nóng)民土地權(quán)益，必須尊重農(nóng)民意愿和自主權(quán)。農(nóng)村宅基地退出、農(nóng)村土地確權(quán)、“人隨地走”的具體標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)、轉(zhuǎn)戶進(jìn)城待遇等與“人地掛鉤”相關(guān)的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。

　　二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標(biāo)。要在堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動搖的前提下，進(jìn)一步盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地功能互補(bǔ)。同時，優(yōu)化建設(shè)用地在大、中、小城市間的配置，防止土地供應(yīng)“一刀切”、人為造城。(《半月談內(nèi)部版》2013年第3期，記者 李松)

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　　百件提案，城鎮(zhèn)化配套政策呼之欲出

　　6日下午，來自國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部、人社部、國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部等部委的副部長齊聚政協(xié)禮堂，集體會商110多件有關(guān)城鎮(zhèn)化的提案。

　　中國證券報記者獲悉，除了城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，國家發(fā)改委還在研究制定促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策意見；公安部將配套城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定戶籍制度改革規(guī)劃和實(shí)施意見；國土部將針對城鎮(zhèn)化過程中的土地流轉(zhuǎn)問題，出臺深入農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見。

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃

　　政協(xié)提案審查委員會主任孫淦6日在全國政協(xié)提案辦理協(xié)商會上透露，截至3月6日，全國政協(xié)共收到110余件來自民主黨派和政協(xié)委員的城鎮(zhèn)化提案。

　　記者在部分提案匯編中看到，致公黨中央、民建中央、九三學(xué)社中央、民革中央等多個民主黨派提交的提案涉及城鄉(xiāng)低碳生態(tài)建設(shè)、城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展、深化土地制度改革等內(nèi)容。

　　民建中央副主席周漢民在協(xié)商會上表示，目前中國城鎮(zhèn)化存在以下問題：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局考慮不足，不利于增加農(nóng)民收入和內(nèi)需拉動；二是農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變市民難度較大；三是基礎(chǔ)融資平臺監(jiān)管難度加大；四是環(huán)境問題日益嚴(yán)重。

　　周漢民建議，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)化必須與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化結(jié)合；要合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，逐步弱化消除城鄉(xiāng)二元體制；加強(qiáng)對金融服務(wù)的引導(dǎo)和監(jiān)管，鼓勵商業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與城鎮(zhèn)化，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)；改善生態(tài)，將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境納入管理范圍。

　　九三學(xué)社副主席賴明認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的核心是處理“人、地、糧”三者的關(guān)系。“人”的問題包括就業(yè)、住房、教育、社保等；“地”的主要問題是，由于中央與地方的財權(quán)和事權(quán)不清，導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化快過了人的城鎮(zhèn)化，也涵蓋了城鎮(zhèn)化中的環(huán)境問題；“糧”的問題是，目前糧食自給率下降到90%，低于原來預(yù)定95%的目標(biāo)，隨著城鎮(zhèn)化率提升，未來如何保證糧食自給率，將是重大課題。

　　按市場規(guī)律辦事

　　除提案的民主黨派代表外，部分全國政協(xié)委員也在協(xié)商會上發(fā)表了對城鎮(zhèn)化的看法。全國政協(xié)委員、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長厲以寧建議，可以吸取澳大利亞和新西蘭的經(jīng)驗(yàn)，由地方財政和金融機(jī)構(gòu)出資，成立城市公共建設(shè)投資基金，然后向公眾發(fā)行公共建設(shè)基金券，按照市場規(guī)律來解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金問題。

　　全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林認(rèn)為，盡管我國城鎮(zhèn)化速度很快，但無法忽視城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化的基本現(xiàn)實(shí)，我國服務(wù)業(yè)占比一直徘徊在40%左右。另外一個不容忽視的問題是，盡管我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)52%以上，但人口城鎮(zhèn)化率只有30%多，如果再過8年，人口城鎮(zhèn)化率不能達(dá)50%以上，基本可以判定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略失敗。“人口城鎮(zhèn)化突出的矛盾在制度變革，戶籍制度是帶有歧視性的制度。”遲福林說。

　　人口城鎮(zhèn)化是核心

　　針對上述提案和委員的發(fā)言，全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委副主任徐憲平認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化過程中存在農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力、加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理等一系列問題。

　　徐憲平認(rèn)為，應(yīng)有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)業(yè)人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基本醫(yī)療以及廉租房等基本公共服務(wù)的覆蓋；應(yīng)增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力，推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動，加快城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，拓展城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間。

　　徐憲平透露，目前全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃仍在編制之中。此外，發(fā)改委還在研究制定促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策意見。

　　公安部副部長黃明介紹，總體上看，近幾年全國戶籍制度改革步伐明顯加快，盡管如此，2012年全國仍有將近65%的農(nóng)業(yè)人口。公安部將全力配合有關(guān)部門推進(jìn)與戶籍制度改革相關(guān)的領(lǐng)域改革，積極參與全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并將按城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃安排，配套制定戶籍制度改革規(guī)劃和實(shí)施意見。

　　國土部副部長胡存智透露，國土部正在研究制定關(guān)于深入開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見，并爭取盡快出臺，以形成在國家層面可以操作的政策文件，加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)市場的指導(dǎo)，加大對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持。其他相關(guān)部委負(fù)責(zé)人也從各自主管工作出發(fā)提出促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的舉措。(中國證券報，記者 王穎春)

(來源:半月談)