回顧政府財政體制變遷歷程，政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。然而，近些年來，地方政府由于財力不足，不得不“借地生財”，造成嚴重的“土地財政依賴”。同時“短債長投”的特征也加大地方政府短期還債壓力和債務(wù)風險。事實上，我國地方財政失衡問題由來已久，中央和地方財權(quán)與事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，使地方政府長期面對資金缺口是地方債務(wù)問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，是我國經(jīng)濟體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強中央政府可調(diào)控財力和財政轉(zhuǎn)移支付的能力，中央財政稅收體系得到加強。

但是分稅制改變并不徹底，突出的問題是基層財政的困難，表現(xiàn)為財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，造成財政收支不匹配。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重。事實上，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現(xiàn)出收支對等的原則，而我國“財政收支倒掛”造成地方政府財力不足，不得不“借地生財”，造成嚴重的“土地財政依賴”。

然而，與之相矛盾的是，無論是公共財政、民生財政，再或者是公共服務(wù)型財政，離開現(xiàn)實財力的支撐都將變成“無源之水”、“無本之木”。由于地方政府要承擔大量的公共事務(wù)支出，財權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，因此，土地財政和債務(wù)性融資成為地方財政的普遍模式。

一方面，在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。而另一方面，盡管現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實上各級地方政府很多都在不同程度上不顧自身償債能力擴大赤字，舉債度日或負債運行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

在這樣對土地高度依賴的背景下，房地產(chǎn)調(diào)控就難以得到有效推進，土地財政成為房地產(chǎn)調(diào)控的最大阻力。2010年全國土地出讓金數(shù)額增幅創(chuàng)新高，同比增70.4%；土地出讓金占地方財政收入的比例達到76.6%。然而，2012年全國300個城市的土地出讓金總額近2萬億元，比2011年減少13%，財力捉襟見肘所引發(fā)的債務(wù)風險，不僅會使銀行的貸款質(zhì)量惡化，這也使得宏觀調(diào)控要背負著承擔地方債務(wù)風險的巨大隱患。

因此，財稅體制改革須集中于以支出管理改革為重心的構(gòu)建公共財政框架體系上，而化解一系列風險的落腳點還在于健全地方稅體系為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調(diào)控能力，才是化解風險的根本之策。我國財政體制改革正在進入“下半場”，堅持分稅制為基礎(chǔ)的分級財政方向，建立符合國情的地方稅體系應(yīng)該是改革大方向：

首先，國家已經(jīng)開始推進資源稅改革進程，為了加強資源稅節(jié)約資源、保護環(huán)境的功能，可以參照國際經(jīng)驗，將改革后的資源稅收入由中央財政與地方財政按照固定比例分享。其次，“十二五”時期，應(yīng)考慮啟動環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇。因此，這部分稅收所得也主要歸屬地方。再次，對土地財稅政策進行調(diào)整：一是中央政府要分享土地出讓的收益，分成比例要能夠達到遏制地方政府對土地財政的嚴重依賴；二是重構(gòu)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制，改革的基本思路是：將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的房產(chǎn)稅。

最后，通過改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種來填補目前地方稅種的缺位，把地方稅建立成集流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅和資源稅等為一體，相對獨立的稅收體系。如果能夠通過推動分稅制改革實現(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開辟新的財源，培育出真正的“公共財政”和“民生財政”，又能與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，促進經(jīng)濟體制煥發(fā)出新的活力。(國家信息中心預(yù)測部 世界經(jīng)濟研究室副主任 張茉楠)