鐵道部的撤并，使中國(guó)鐵路首次邁入自上而下的改革階段，展現(xiàn)了決策者極大的政治勇氣與決心——

　　本報(bào)記者 陸婭楠

　　3月，與共和國(guó)同歲的鐵道部正式退出歷史舞臺(tái)。在小修小補(bǔ)式的改革屢屢無疾而終后，中國(guó)鐵路終于駛?cè)肓苏�企分開的改革正軌。

　　政企分開，啟動(dòng)改革——

　　理順鐵路與國(guó)家的關(guān)系，掃清了鐵路改革的制度性障礙

　　3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案出臺(tái)，鐵道部不再保留。其原有職能被一分為三：擬訂規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；其他行政職責(zé)由新組建的國(guó)家鐵路局承擔(dān)；原有的企業(yè)職責(zé)則歸入新組建的中國(guó)鐵路總公司。新一輪中國(guó)鐵路改革破冰起航。

　　“撤銷鐵道部，從政企分開入手改革，這是比以往都更高級(jí)別的改革，展現(xiàn)了決策者政治勇氣與決心�！卑l(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌說。

　　鐵道部一直被視為我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘。它統(tǒng)管中國(guó)鐵路的規(guī)劃、投資、建設(shè)、監(jiān)理、運(yùn)營(yíng)以及安全，既是行業(yè)監(jiān)管者，又是被監(jiān)管者。這種高度集中、統(tǒng)一指揮、半軍事化的管理體制，保證了我國(guó)85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵，以及糧食、化肥、棉花等農(nóng)資的低成本運(yùn)輸，在應(yīng)急搶險(xiǎn)及國(guó)土開發(fā)上發(fā)揮了極大的優(yōu)越性。

　　然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，這種僵化的管理體制也暴露出種種弊端——

　　鐵路發(fā)展需要大量資金，社會(huì)資本卻被排斥在外。截至2012年底，鐵道部已背負(fù)逾2.6萬億的債務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率超過61%，在建項(xiàng)目舉步維艱。

　　運(yùn)輸市場(chǎng)瞬息萬變，鐵路卻長(zhǎng)期執(zhí)行計(jì)劃價(jià)格，按計(jì)劃調(diào)度運(yùn)輸，導(dǎo)致“一車難求”、“一票難求”與資源閑置并存，像高鐵商務(wù)座等性價(jià)比不高的運(yùn)輸產(chǎn)品大量存在。最終，產(chǎn)能嚴(yán)重不足的鐵路，卻陷入了“越建設(shè)、越虧損”的經(jīng)營(yíng)怪圈。

　　鐵道部要調(diào)動(dòng)地方路局的創(chuàng)收積極性，但又實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理體制，地方鐵路局利潤(rùn)全部上繳，結(jié)果是“三個(gè)和尚沒水吃”，鐵路全行業(yè)虧損多年，服務(wù)質(zhì)量一直被社會(huì)詬病。

　　“火車頭”還拖著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的后腿。2010年，我國(guó)銀行卡消費(fèi)額已占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的三成多，網(wǎng)民數(shù)量已逾4.57億，而長(zhǎng)期封閉發(fā)展的鐵路系統(tǒng)，直到次年才實(shí)現(xiàn)刷銀行卡購(gòu)票、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)票。

　　此外，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的監(jiān)管體制，還導(dǎo)致鐵路系統(tǒng)權(quán)力尋租空間大、安全生產(chǎn)隱患多等弊病難以遏制。

　　為了破除弊病，中國(guó)鐵路也曾數(shù)次高舉改革大旗。從上世紀(jì)80年代的簡(jiǎn)政放權(quán)“大包干”、90年代的“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”，到本世紀(jì)的網(wǎng)運(yùn)分離、主輔分離、撤銷鐵路分局……這些改革無一不是轟轟烈烈開場(chǎng)，卻無疾而終。歸其原因，正是政企不分的制度障礙。

　　“事實(shí)證明，以建設(shè)代替改革的路徑是行不通的，在舊體制內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)的革新無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。政企分開，實(shí)行徹底的改革，是中國(guó)鐵路發(fā)展的必然�！北本┙煌ù髮W(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授紀(jì)嘉倫表示，去年鐵路公、檢、法的順利剝離，為此輪改革創(chuàng)造了有利條件，而撤銷鐵道部則讓此輪改革能更加順利地推進(jìn)。

　　“過去的改革往往停留在鐵路內(nèi)部，沒有頂層設(shè)計(jì)，因此‘下動(dòng)上不動(dòng)，動(dòng)了也白動(dòng)；下改上不改，還得改回來’。此次改革，首先撤銷鐵道部，從政企分開入手，實(shí)際上是重劃了政府與企業(yè)的邊界，掃清了鐵路改革的制度性障礙�！眲⒈笳f。

　　允許過渡、謹(jǐn)防倒退——

　　政企分開一定要有具體措施，切勿讓“換牌子”成了“擺樣子”

　　政企分開，僅僅是鐵路改革的第一步，卻無比重要。

　　在劉斌看來，中國(guó)鐵路改革大致應(yīng)分三個(gè)層次。第一層，政企分開，理順鐵路與國(guó)家的關(guān)系；第二層，打破壟斷，理順鐵路行業(yè)內(nèi)部關(guān)系；第三層，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，理順鐵路與承運(yùn)人之間的關(guān)系，也就包括公眾關(guān)心的票價(jià)、服務(wù)等問題。“第一層是改革的基礎(chǔ)。沒有第一層改革，其它改革都無法推進(jìn)，而第二、三層改革能否成功，也依賴于第一層改革是否徹底�！�

　　然而，政企分開也絕非易事。鐵路現(xiàn)有資產(chǎn)價(jià)值幾何，如何評(píng)估？鐵道部巨額債務(wù)由誰埋單，怎么償還？如何在過渡期維持鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定？舊機(jī)構(gòu)人員如何安置，新企業(yè)機(jī)構(gòu)如何調(diào)整？一系列具體問題亟待破解，但詳細(xì)方案尚未出臺(tái)。“‘政企分開’雖然只有四個(gè)字，背后卻是一大攤子事，很難一蹴而就。”紀(jì)嘉倫說。

　　以保持鐵路穩(wěn)定為例。一方面，鐵路經(jīng)營(yíng)仍面臨很多困難，新線路的償債壓力很重，但鐵路運(yùn)輸秩序與安全卻不能有絲毫懈怠。另一方面，“十一五”期間，鐵路在政企不分的模式下搞了一輪快速發(fā)展。而此次改革打破了傳統(tǒng)的部省合作模式，即以少量投資、大量負(fù)債、鐵道部統(tǒng)管、銀行借貸的投融資模式。特別是撤并鐵道部后，這種投融資模式的基礎(chǔ)瓦解了，而今年全國(guó)鐵路需要安排的固定資產(chǎn)投資高達(dá)6500億元。在新模式?jīng)]有建立前，錢從哪里來，大量在建項(xiàng)目如何繼續(xù)完成，就成了棘手難題。

　　更大的挑戰(zhàn)還來自新組建的鐵路總公司。牌子換了，人馬未改，機(jī)構(gòu)未調(diào)。讓坐慣了辦公室的人去闖市場(chǎng)，不容易。

　　“這和國(guó)企改革是一個(gè)道理，只不過鐵路比其他行業(yè)晚了20年。”劉斌說，鑒于目前國(guó)家鐵路的市場(chǎng)化程度還很弱，應(yīng)該允許改革有一個(gè)過渡期，讓政府扶上馬，送一程。

　　正因如此，此次改革方案提出，在歷史債務(wù)問題沒有解決前，國(guó)家對(duì)中國(guó)鐵路總公司暫不征收國(guó)有資產(chǎn)收益。同時(shí)，中國(guó)鐵路總公司組建后，繼續(xù)享有國(guó)家對(duì)原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門、地方政府對(duì)鐵路實(shí)行的原有優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行，繼續(xù)明確鐵路建設(shè)債券為政府支持債券。對(duì)企業(yè)設(shè)立和重組改制過程中涉及的各項(xiàng)稅費(fèi)政策，按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行，不增加鐵路改革成本。

　　此外，政企分開、不再保留鐵道部，并不意味著政府監(jiān)管的缺位。新組建的國(guó)家鐵路局應(yīng)盡快建立安全生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)申訴等一系列行業(yè)督導(dǎo)機(jī)制，培育公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

　　對(duì)于享受財(cái)政補(bǔ)貼的公益性線路與運(yùn)輸，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)出臺(tái)認(rèn)證細(xì)則。除《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》中提到的，學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路，鐵路還有許多經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸與公益性運(yùn)輸混淆不清的地方。例如煤炭運(yùn)輸應(yīng)是盈利的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸，但電煤又常常被劃入“不惜代價(jià)保民生”的“搶運(yùn)”；又如每年春運(yùn)期間鐵路實(shí)行停貨�？�，原本正常的普通客運(yùn)就又帶有了公益運(yùn)輸?shù)纳�彩。今后，類似這樣的運(yùn)輸要不要補(bǔ)貼，怎么補(bǔ)貼，要有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，以保證政府在提供公共運(yùn)輸服務(wù)上，既不賴賬，也不亂花錢，并防止財(cái)政的擠出效應(yīng)。

　　“政企分開的技術(shù)性工作很多，改革的難度只會(huì)越來越高，因此一定要有具體措施和考核標(biāo)準(zhǔn)。否則換牌子就成了擺樣子，我們會(huì)再次錯(cuò)失改革良機(jī)。”紀(jì)嘉倫說。

　　打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)——

　　改革的目標(biāo)是市場(chǎng)化，核心在于提高鐵路造血能力，改變行業(yè)經(jīng)濟(jì)前景

　　3月17日，北京復(fù)興路10號(hào)，中國(guó)鐵路總公司掛牌。

　　3月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過國(guó)家鐵路局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制“三定”規(guī)定。

　　盡管政企分開的具體措施密集出臺(tái)，但鐵路市場(chǎng)觀望情緒依舊濃烈。一位常年與鐵路打交道的民營(yíng)企業(yè)老板坦言，“鐵道部雖然沒了，可是投資計(jì)劃、建設(shè)管理、運(yùn)輸計(jì)劃、調(diào)度指揮這些核心資源都留在鐵路總公司里。人還是那些人，權(quán)還是那些權(quán)，還是絕對(duì)壟斷。民間資本與鐵路依然很難接軌，鐵路行業(yè)的發(fā)展前景依然不容樂觀�！�

　　在紀(jì)嘉倫看來，鐵路改革的目標(biāo)是讓鐵路擁有自我造血功能，那么政企分開后，打破壟斷，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用已勢(shì)在必行。

　　面對(duì)鐵板一塊的“鐵老大”，市場(chǎng)早已用腳投票。數(shù)據(jù)顯示，盡管“十一五”期間，鐵路邁入歷史上建設(shè)規(guī)模最大、投資金額最高、運(yùn)營(yíng)里程增加最快的時(shí)期，但是鐵路的綜合競(jìng)爭(zhēng)力卻不升反降。2012年，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量在全社會(huì)貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量中的比重已從1991年39.2%下降到16.8%，客運(yùn)周轉(zhuǎn)量從1991年的45.77%下降到了29.41%。

　　“行政權(quán)力維持了鐵路的壟斷地位，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。政企分開后，一定要打破鐵路壟斷，建立社會(huì)資本能參與的公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)則�！眲⒈笳f。

　　回眸世界鐵路188年的發(fā)展歷程，鐵路市場(chǎng)幾乎都經(jīng)歷了由競(jìng)爭(zhēng)到壟斷，再由壟斷到競(jìng)爭(zhēng)的演變過程。上世紀(jì)90年代末，日本鐵路實(shí)現(xiàn)客貨分離，完成股份制改造，由每年需要政府補(bǔ)貼55億美元變?yōu)樯侠U利稅30億美元。2000年，歐洲鐵路聯(lián)盟各國(guó)已實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)運(yùn)分離”，即鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理由政府完成，運(yùn)輸服務(wù)由鐵路公司按商業(yè)化原則自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。此外，阿根廷的特許經(jīng)營(yíng)與委托經(jīng)營(yíng)模式、美國(guó)的資產(chǎn)租賃經(jīng)營(yíng)模式，都在打破壟斷經(jīng)營(yíng)后，盤活了鐵路資產(chǎn)，扭轉(zhuǎn)了虧損局面。

　　“盡管各國(guó)鐵路管理體制的改革模式不盡相同，但核心原則都是打破壟斷，放開路權(quán)。”在劉斌看來，鐵路行業(yè)并非規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的天然壟斷。在中國(guó)，效益最好的鐵路恰恰是朔黃鐵路、大秦鐵路這樣的鐵路單線，僅250多公里的金華至溫州鐵路，目前的年利潤(rùn)都在2億元。而路權(quán)開放原則是與鐵路相伴而生的。

　　早在1825年世界上第一條鐵路開通之際，英國(guó)國(guó)會(huì)就頒布了“關(guān)于斯托克頓—達(dá)靈頓鐵路法案”，規(guī)定鐵路線路要像運(yùn)河、道路一樣，對(duì)所有公司開放。盡管其它公司沒有路線的產(chǎn)權(quán)，但只要得到運(yùn)輸許可并向鐵路公司支付費(fèi)用，就可以從事運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這一原則在世界鐵路范圍內(nèi)依然普遍適用，更促進(jìn)了歐洲各國(guó)互聯(lián)互通與高鐵的繁榮發(fā)展。

　　“活水才能養(yǎng)魚。打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，才能提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，改善其經(jīng)濟(jì)前景，這也是鐵路改革的核心內(nèi)容與目標(biāo)。至于是實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，還是組建區(qū)域公司，或是干支線拆分，只要市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，它會(huì)為我們找到最合適中國(guó)的鐵路運(yùn)營(yíng)模式。”劉斌說。