到目前為止，我國的城市建設(shè)和發(fā)展基本處于自發(fā)、粗放和低水平擴(kuò)張狀態(tài)，城市基礎(chǔ)設(shè)施等硬件質(zhì)量差、系統(tǒng)不配套，硬件建設(shè)與城市公共服務(wù)、戶籍管理、社會(huì)管理等“軟件”能力提高不協(xié)調(diào)。

低水平的造城運(yùn)動(dòng)，一方面大量占用土地，消耗勞動(dòng)和物質(zhì)資源，另一方面明顯限制了城市承載能力提高，延緩了城鎮(zhèn)化步伐。2011年我國第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到90%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重達(dá)到65.2%，但城鎮(zhèn)化率為51.3%，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)占全部就業(yè)的比重為47%。城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中，包括2億左右的非城鎮(zhèn)戶籍居民；城鎮(zhèn)人口近40%居住在鎮(zhèn)級(jí)地域。按照戶籍人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率僅為37%；居住在縣城及以上級(jí)別城市的常住人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為32%。

隨著市場(chǎng)機(jī)制配置資源能力增強(qiáng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，制造業(yè)服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、積聚的態(tài)勢(shì)已非常明顯，農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移已成為不容否認(rèn)的客觀大勢(shì)。受城鎮(zhèn)承載能力和戶籍管理限制，進(jìn)城難、留下來更難的問題不斷發(fā)展；產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)的發(fā)展空間日見狹窄。城鎮(zhèn)化滯后已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾。具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：

第一，城市地租、房租水平不斷提高，運(yùn)輸流通費(fèi)用不斷提高，制造業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境日益趨緊。

第二，勞動(dòng)力進(jìn)入城市的路徑不斷縮窄，北京等特大城市人口承載能力接近飽和，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城的阻力不斷加大，穩(wěn)定留下來的難度不斷加大。城市市場(chǎng)流通體系和公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，還使城市生存成本較快提高。2003-2011年,城鎮(zhèn)居民人均基本生活費(fèi)支出翻了一番多，對(duì)于沒有教育、醫(yī)療、保障房等基本公共服務(wù)保障的農(nóng)民工來說，基本生活費(fèi)支出的增長幅度還要大很多。城市進(jìn)入門檻不斷提高，生活費(fèi)用不斷提高，成為制造業(yè)、服務(wù)業(yè)招工難、招工貴的一個(gè)重要原因。

第三，城市發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致住、行為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)活動(dòng)受限。受城市汽車承載能力的限制，城市家庭買車需求開始明顯降溫；受城市特別是大城市、特大城市土地供給的限制，住房供給對(duì)房價(jià)逐步失去彈性，穩(wěn)定房價(jià)的重點(diǎn)越來越多地集中到控制買房需求方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)需求明顯降溫。消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)是現(xiàn)階段消費(fèi)增長的主導(dǎo)力量，住行改善速率的降低，必然影響到消費(fèi)增長速率；汽車、住房市場(chǎng)的降溫，必然影響到內(nèi)需潛力的正常釋放，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過對(duì)就業(yè)的約束，不斷限制勞動(dòng)力和人口向城市轉(zhuǎn)移的速率。

第四，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)形態(tài)正在很快解體；城鎮(zhèn)化滯后將大量人群置于流動(dòng)、不確定狀態(tài)，嚴(yán)重影響了這些人群順利加入以城市為載體的現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代文明，影響了由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的步伐，是制約社會(huì)進(jìn)步、導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的重要隱患。

城市是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的大系統(tǒng)，城市建設(shè)必須注重科學(xué)規(guī)劃，必須按照長遠(yuǎn)目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后的突出問題是：第一，缺少城市發(fā)展布局的長遠(yuǎn)規(guī)劃，缺少嚴(yán)格按照長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)，分步驟、高質(zhì)量推進(jìn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。往往是邊建設(shè)、邊規(guī)劃，規(guī)劃趕不上變化，變化隨意更改規(guī)劃。甚至出現(xiàn)“建了拆、拆了再建”的低效益、嚴(yán)重浪費(fèi)人力物力的情況。嚴(yán)重影響了城市建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性，大大降低了城市發(fā)展的后勁和可持續(xù)性。地下基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺位，受地下基礎(chǔ)設(shè)施能力和規(guī)劃布局限制，北京等特大城市的繼續(xù)較快發(fā)展已經(jīng)遇到困難。第二，城市政府公共服務(wù)能力、社會(huì)管理能力明顯不足，公共產(chǎn)品供給和社會(huì)管理能力方面的瓶頸，制約了城鎮(zhèn)戶籍的放開速率，也制約了城鎮(zhèn)化步伐。

目前對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ膿?dān)心，主要從住行市場(chǎng)潛力、勞動(dòng)力供給潛力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)潛力等方面產(chǎn)生，而城鎮(zhèn)化恰恰能夠極大增強(qiáng)這些方面的潛力。準(zhǔn)確研判我國城鎮(zhèn)化潛力，是準(zhǔn)確判斷我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，從國際比較看，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，我國城鎮(zhèn)化率至少還要提高20個(gè)百分點(diǎn)左右。這就意味著還將有3億左右的人口要由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。另外需要注意的是，城鎮(zhèn)常住人口中還有2億左右沒有城鎮(zhèn)戶籍；城鎮(zhèn)常住人口中近40%居住在縣城以下的鎮(zhèn)里。如果考慮這些因素，未來城鎮(zhèn)化是要使5億左右的農(nóng)村或者準(zhǔn)城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�意義上的城市居民，使2.6億左右的鎮(zhèn)域居民達(dá)到城市居民享受的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。1978年到2009年的31年間，我國城鎮(zhèn)戶籍人口共增加了2.8億人左右，因此對(duì)未來城鎮(zhèn)化潛力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿�絕不能低估。

加快推進(jìn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，必須發(fā)揮好政府與市場(chǎng)兩個(gè)方面的作用。按照政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲的分工，政府重點(diǎn)要抓好城市布局長遠(yuǎn)規(guī)劃、抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、抓好社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)管理。要?jiǎng)?chuàng)造良好的城市發(fā)展環(huán)境，使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得到更充分發(fā)揮。協(xié)調(diào)人、財(cái)、物等各類要素資源按照福利最大化原則在城鄉(xiāng)之間合理配置，引導(dǎo)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)圍繞城市平臺(tái)合理布局。通過公平、有序、透明、嚴(yán)格的市場(chǎng)選擇，促進(jìn)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)提高，促進(jìn)人的素質(zhì)不斷提高，促進(jìn)技術(shù)、管理創(chuàng)新。

筆者認(rèn)為，目前最為重要的推進(jìn)三個(gè)方面的工作。一是盡快制定面向現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)的國土空間布局規(guī)劃，打破行政區(qū)劃限制，科學(xué)安排城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)期布局方案。規(guī)劃形成以后應(yīng)由人代會(huì)批準(zhǔn)，作為法律文件執(zhí)行，切實(shí)提高長遠(yuǎn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。二是要嚴(yán)格按照規(guī)劃要求，著眼長遠(yuǎn)、注重質(zhì)量，“好”字當(dāng)頭，適度超前地推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是地下管廊、排水、地鐵等地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量要建立責(zé)任終身追究制度。要高質(zhì)量地為全面小康、現(xiàn)代化奠定可靠基礎(chǔ)，為子孫后代留下經(jīng)得起歲月考驗(yàn)、可以滿足未來現(xiàn)代化要求、宏偉完備的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。三是加快提高政府的公共事業(yè)和社會(huì)管理能力。將公共服務(wù)和社會(huì)管理業(yè)績作為重要考核指標(biāo)，通過民主監(jiān)督加以評(píng)定。在公共服務(wù)和社會(huì)管理水平提高的基礎(chǔ)上，逐步放開大城市戶籍管理。要把經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌于城市建設(shè)、發(fā)展、管理過程中，使城鎮(zhèn)化更好、更全面地引領(lǐng)我國全面小康和現(xiàn)代化進(jìn)程。（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）