編者按：作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老是一個(gè)大問(wèn)題。我國(guó)典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村人口未富先老問(wèn)題更加嚴(yán)重。為此出臺(tái)的農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了巨大的正效應(yīng)，深受農(nóng)民擁護(hù)。然而，隨著覆蓋面的迅速擴(kuò)大，資金籌措乏力、監(jiān)督機(jī)制缺失等難題也開(kāi)始困擾這一制度運(yùn)行。本報(bào)從今日起，從制度、資金和運(yùn)行層面對(duì)我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老制度構(gòu)建的若干難點(diǎn)和困境進(jìn)行深度剖析，敬請(qǐng)讀者關(guān)注。

　　我國(guó)自2009年開(kāi)始實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，截至2012年底，我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)大約4.6億人，基金累計(jì)結(jié)余高達(dá)數(shù)千億元，基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。

　　然而，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在北京、河北、黑龍江、廣西等地采訪獲悉，這項(xiàng)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)行，正面臨激勵(lì)政策缺失、資金籌集保障機(jī)制缺失、管理監(jiān)督機(jī)制缺失、制度銜接機(jī)制缺失等突出問(wèn)題。如果處理不好，制度建立之初積累的制度紅利和正面效應(yīng)會(huì)喪失殆盡，給政府和百姓帶來(lái)巨額經(jīng)濟(jì)損失。

　　社會(huì)養(yǎng)老提前8年全覆蓋

　　我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民思想觀念的變化，農(nóng)村幾千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)模式正面臨著巨大挑戰(zhàn)。

　　在我國(guó)，農(nóng)村人口基數(shù)大，老年人口數(shù)量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。在人口整體老齡化加速的背景下，大規(guī)模勞動(dòng)力流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村的老齡化問(wèn)題比城市更加嚴(yán)重。

　　專(zhuān)家指出，我國(guó)典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村人口“未富先老”問(wèn)題更加嚴(yán)重，應(yīng)對(duì)老年化挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)更加薄弱。

　　同時(shí)，大量農(nóng)村中青年人口流入城鎮(zhèn)、年輕人不再依靠父母?jìng)鞒猩�產(chǎn)技能與生產(chǎn)資料、核心家庭的日益普遍化等因素，使農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)嚴(yán)重弱化，農(nóng)村老人養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

　　從2009年開(kāi)始，我國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)320個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和4個(gè)直轄市的部分區(qū)縣開(kāi)始首批新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)�！�)試點(diǎn)。截至2012年底，我國(guó)農(nóng)村居民參保人數(shù)達(dá)4.6億人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)1.31億人，全國(guó)平均參保率接近90%，比原計(jì)劃提前8年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。

　　據(jù)了解，這項(xiàng)制度之所以能夠迅速推進(jìn)，除各級(jí)政府的有力推動(dòng)之外，也與其制度創(chuàng)新和工作安排密切相關(guān)。

　　據(jù)廣西人力資源和社會(huì)保障廳農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)處處長(zhǎng)申愛(ài)國(guó)介紹，此次建立的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與上世紀(jì)90年代建立的老農(nóng)保制度僅僅依靠農(nóng)民自我儲(chǔ)蓄不同，而是更加強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任：一是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國(guó)家財(cái)政全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的統(tǒng)籌辦法，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。這樣的制度設(shè)計(jì)有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村居民的參保積極性，盡快實(shí)現(xiàn)廣覆蓋的目標(biāo)。

　　與此同時(shí)，這項(xiàng)制度的另外一個(gè)重要特點(diǎn)是低門(mén)檻。黑龍江省人力資源和社會(huì)保障廳農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)處處長(zhǎng)劉梁說(shuō)：“作為一項(xiàng)托底的制度，在設(shè)計(jì)之初就盡可能引導(dǎo)所有交得起費(fèi)的人繳費(fèi)，設(shè)定了100元、200元一直到1000元不等的繳費(fèi)門(mén)檻，充分考慮了農(nóng)民的承受能力�！�

　　另外，為推進(jìn)這項(xiàng)涉及全國(guó)數(shù)億人口的社會(huì)保障制度建設(shè)，各級(jí)政府充分調(diào)動(dòng)了各方面的積極性。一位省級(jí)社保部門(mén)負(fù)責(zé)人告訴記者：“我們沒(méi)有充足的專(zhuān)業(yè)經(jīng)辦力量。1名基層經(jīng)辦人員往往要服務(wù)上萬(wàn)人，所以要建設(shè)這個(gè)復(fù)雜繁瑣的工程，我們就充分調(diào)動(dòng)各種力量�！�

　　記者在廣西、河北、黑龍江、湖南等地采訪發(fā)現(xiàn)，有的村子讓村干部做協(xié)辦員，有的依靠“三支一扶”大學(xué)生，有的靠增加公益性崗位利用下崗職工做工作。湖南省長(zhǎng)沙縣有60萬(wàn)人口，其中3萬(wàn)人死亡后沒(méi)有銷(xiāo)戶(hù)，當(dāng)?shù)貏?dòng)員230名大學(xué)生，把事情調(diào)查清楚了。

　　有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)在三年多的時(shí)間內(nèi)，中央和地方財(cái)政花費(fèi)了總共不到2000億元，就建立了覆蓋最廣的社保制度，是一項(xiàng)性?xún)r(jià)比較高的事業(yè)。

　　面臨可持續(xù)發(fā)展難題

　　截至2012年底，我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)共計(jì)4.84億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)1.31億人，全國(guó)平均參保率接近90%。

　　我國(guó)出臺(tái)的農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策深受群眾的擁護(hù)，這一政策在政治、經(jīng)濟(jì)、制度層面都取得了巨大的正效應(yīng)。

　　河北大廠是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)第一批試點(diǎn)縣，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾因征地發(fā)生群體性事件，結(jié)果卻是農(nóng)村的老人們主動(dòng)幫助政府化解危機(jī)。在老人們勸解下，事態(tài)得到控制。

　　河北省人力資源和社會(huì)保障廳農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)處處長(zhǎng)張均表示，“維穩(wěn)是治標(biāo)不治本，關(guān)鍵還是要讓老百姓過(guò)上好日子，讓群眾病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，生活有盼頭。如果社會(huì)保障做的好一些，能夠緩解社會(huì)矛盾，推動(dòng)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展�！�

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于社會(huì)福利存在缺口，我國(guó)農(nóng)民和城市無(wú)業(yè)居民不得不以?xún)?chǔ)蓄來(lái)防老，影響了潛在的購(gòu)買(mǎi)力。

　　河北大學(xué)管理學(xué)院院長(zhǎng)孫建夫表示，“我們國(guó)家僅用三年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，這填補(bǔ)了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的制度空白，他們不再為防老而拼命，反而增強(qiáng)了消費(fèi)能力�！�

　　河北沙河市正招村村民石言壽每月領(lǐng)取58.3元的養(yǎng)老金。他說(shuō)：“每個(gè)月定期給我們老兩口110元，我們不再給兒女添麻煩，還可以給小孫子買(mǎi)點(diǎn)零食�！�

　　我國(guó)在農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)中，通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)結(jié)合、政府財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合、社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合的制度與機(jī)制創(chuàng)新，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金相結(jié)合的全新模式，突破性地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度全覆蓋。

　　不過(guò)，受訪專(zhuān)家指出，基本實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度全覆蓋，僅僅是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展的階段性成就，農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展仍然面臨十分艱巨的任務(wù)，應(yīng)高度重視農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的若干難點(diǎn)，即激勵(lì)政策缺失、資金籌集保障機(jī)制缺失、管理監(jiān)督機(jī)制缺失、制度銜接機(jī)制缺失等問(wèn)題。

　　激勵(lì)政策效果不彰

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)最突出的亮點(diǎn)是由中央財(cái)政向符合享受條件的農(nóng)民或市民提供每月不低于55元的等額基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但已連續(xù)三年沒(méi)有調(diào)整。

　　近年來(lái)，物價(jià)高漲讓廣西田陽(yáng)縣坡洪鎮(zhèn)南興村村民馮少軍深感養(yǎng)老金“不經(jīng)花”。馮少軍說(shuō)，“如今光是豬肉價(jià)格都漲到每斤13元了，55元養(yǎng)老金只能買(mǎi)4斤豬肉。稍稍有空，我只能外出打零工。”

　　一些受訪專(zhuān)家和社保干部表示，基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)待機(jī)制缺失將直接導(dǎo)致制度吸引力下降，農(nóng)民逐步出現(xiàn)不滿(mǎn)情緒。

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明確地方政府補(bǔ)貼個(gè)人繳費(fèi)的養(yǎng)老金賬戶(hù)。邯鄲市人力資源和社會(huì)保障局農(nóng)保處處長(zhǎng)靖鳳娥認(rèn)為，由于我國(guó)尚未建立財(cái)政補(bǔ)貼的增長(zhǎng)機(jī)制，將直接影響政策激勵(lì)的效果。

　　一些基層干部和群眾反映，政策規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在100元到1000元不等，無(wú)論繳納多少，政府只補(bǔ)貼30元。因補(bǔ)貼沒(méi)有激勵(lì)效果，年輕人又看不到長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益，部分地區(qū)已出現(xiàn)退保、斷保。

　　截至2012年底，農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歷年累計(jì)結(jié)余已高達(dá)2302億元。人力資源和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司司長(zhǎng)游鈞表示，目前，農(nóng)民積累的個(gè)人賬戶(hù)資金在扣除通貨膨脹后為負(fù)值，而農(nóng)民一般要經(jīng)歷短則15年、長(zhǎng)則30余年的繳費(fèi)期，面臨長(zhǎng)期貶值的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人賬戶(hù)資金不僅沒(méi)有為農(nóng)民帶來(lái)利益，反而導(dǎo)致利益嚴(yán)重受損。

　　近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面迅速擴(kuò)大，但針對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制卻比較混亂。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任林義說(shuō)，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基層平臺(tái)建設(shè)和能力建設(shè)問(wèn)題變得尤為迫切，一些地方在人員編制、信息技術(shù)、金融支持、費(fèi)用收繳與待遇發(fā)放管理服務(wù)能力顯得力不從心。

　　由于制度執(zhí)行和管理不到位，又缺少監(jiān)督機(jī)制，預(yù)留了腐敗空間。一些受訪干部說(shuō)，“基金統(tǒng)籌和管理在縣一級(jí)，省市都無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，但省、市、縣又沒(méi)有成立對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，很多人都千方百計(jì)想動(dòng)這筆錢(qián)�！�

　　此外，如何實(shí)現(xiàn)老農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民保、城鎮(zhèn)職工保等不同險(xiǎn)種的銜接，一直是較難處理的問(wèn)題。林義表示，盡管采取只疊加、不扣減的方式推進(jìn)制度銜接。但有可能在地區(qū)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平出現(xiàn)新的不平衡，出現(xiàn)新的歷史欠債的隱患，加之基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處理上政策尺度掌握的不一致，容易引起制度銜接中的矛盾，對(duì)群眾的長(zhǎng)期參保帶來(lái)不利影響。

　　須維護(hù)長(zhǎng)期繳費(fèi)意愿

　　專(zhuān)家認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)從維護(hù)城鄉(xiāng)居民的長(zhǎng)期繳費(fèi)意愿、保證各級(jí)財(cái)政資金支持、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支與基金管理的可持續(xù)性、建立基礎(chǔ)管理平臺(tái)等方面著手，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

　　如何提高參保人的繳費(fèi)意愿，靖鳳娥認(rèn)為，首先國(guó)家應(yīng)調(diào)高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的比例，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)制定階梯式的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民多繳多得。其次，根據(jù)繳費(fèi)年限，適當(dāng)提高基層養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)農(nóng)民長(zhǎng)繳多得。

　　針對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇偏低，調(diào)待機(jī)制缺失，制度正效應(yīng)面臨減退的風(fēng)險(xiǎn)。張均表示，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整要適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民收入增長(zhǎng)的因素，與物價(jià)指數(shù)掛鉤，與農(nóng)村最低生活保障的補(bǔ)差水平以及城鎮(zhèn)其他各類(lèi)養(yǎng)老金待遇保持銜接。

　　專(zhuān)家建議，政府財(cái)政補(bǔ)貼向農(nóng)村和中低收入群體傾斜，拉近城鄉(xiāng)差別，減輕貧富差距。同時(shí)，定期評(píng)估轉(zhuǎn)移支付的有效性，把握財(cái)政總體預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算，使得政策具有可持續(xù)性。

　　首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)朱俊生認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，解決中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況可能帶來(lái)的籌資難度，保證貧困地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，并加大財(cái)政投入，提高保障水平。

　　孫建夫表示，政府可以借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗(yàn)，建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)管理的受托人制度和信息披露制度，結(jié)束地方商業(yè)銀行格局的非專(zhuān)業(yè)化的局面，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)資金安全和基金保值增值，讓群眾放心。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，管理服務(wù)既影響已領(lǐng)取待遇的老人的保障服務(wù)程度，又會(huì)影響為數(shù)眾多的參保農(nóng)民。林義表示，國(guó)家應(yīng)立足于構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)管理平臺(tái)，在資金投入、人員編制、辦公場(chǎng)所、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、外部服務(wù)支撐等方面進(jìn)行規(guī)劃布局，加快基層農(nóng)村社保專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)培訓(xùn)力度。

　　同時(shí)，加強(qiáng)基層平臺(tái)的建設(shè)，在機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、信息化平臺(tái)、辦事規(guī)程、政策宣傳口徑上至少在一個(gè)省區(qū)內(nèi)保持基本統(tǒng)一。地區(qū)間力求避免較大的差異化政策、一地一策的模式，否則會(huì)帶來(lái)新的隱患。

　　城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)推進(jìn)中必然面臨與其他制度的銜接。專(zhuān)家建議，國(guó)家抓好頂層設(shè)計(jì)，處理協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，注重從完善機(jī)制上下功夫。同時(shí)，重視在普惠型制度建設(shè)和覆蓋面擴(kuò)大上著力推進(jìn)，避免因簡(jiǎn)單提高待遇水平而引發(fā)公平的矛盾。在具體操作中應(yīng)注意避免重復(fù)保障，重復(fù)計(jì)算。

　　本版稿件均由記者王昆、管建濤、夏軍采寫(xiě)