許不許地方發(fā)債仍是個(gè)問題

　　與兩年前的那次審計(jì)不同，這次審計(jì)署沒有在公告中提出任何審計(jì)建議。個(gè)中原因，以及是否會有不公開形式的建議提出等，因?qū)徲?jì)署婉拒了法治周末記者的采訪，記者不得而知。

　　法治周末記者詳細(xì)比對了時(shí)隔兩年的兩份審計(jì)公告，發(fā)現(xiàn)兩次審計(jì)均發(fā)現(xiàn)的問題包括：地方政府融資平臺管理不規(guī)范；一些地方或行業(yè)負(fù)債重、償債弱；部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金；對債務(wù)監(jiān)管不到位。

　　在2011年公布的全國地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告中，審計(jì)署在審計(jì)建議中明確提及地方政界和學(xué)界呼吁多年的放開地方政府借債，“可研究賦予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開”。

　　是否允許地方政府自行舉債，長期以來一直爭論不休。一般認(rèn)為，中國現(xiàn)行法是嚴(yán)格禁止地方政府舉債的，其法律依據(jù)是現(xiàn)行預(yù)算法第28條：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

　　在此前熱烈討論的預(yù)算法修訂過程中，是否會放開地方自行舉債一直是爭論的焦點(diǎn)之一。預(yù)算法修訂草案對此問題的態(tài)度也有所反復(fù)。一審稿草案中曾刪去“地方政府不得發(fā)行政府債券”的相關(guān)表述，改為“地方政府不得以任何方式舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保”，并增加規(guī)定“由國務(wù)院對地方債務(wù)實(shí)行限額管理，國務(wù)院確定的限額須經(jīng)全國人大批準(zhǔn)”。但到二審稿時(shí)，修改又打回原形，仍保留現(xiàn)行規(guī)定。評論認(rèn)為，這體現(xiàn)出歐債危機(jī)蔓延背景下中央對地方發(fā)債的憂慮。

　　在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才看來，外界其實(shí)一直誤解了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定。

　　“不是不允許地方政府借債，第28條后面還有句除‘法律和國務(wù)院另有規(guī)定外’，現(xiàn)在實(shí)際上也是國務(wù)院批準(zhǔn)的可以發(fā)債，去年啟動的地方政府自主發(fā)債四個(gè)試點(diǎn)(廣東、浙江、上海、深圳)就是很好的例子。所以預(yù)算法這條屬于可改可不改�！蓖醭�才對法治周末記者說。

　　學(xué)者也有不少人反對放開地方政府舉債。張德勇就對記者明確表示，他擔(dān)心現(xiàn)在不允許都已經(jīng)發(fā)展成這樣，一旦放開，萬一再出現(xiàn)暗債怎么辦。暗債不透明，更隱蔽，更難于監(jiān)管。他坦言對地方政府的管理能力不太放心，地方有發(fā)展的沖動�！熬拖衲就暗亩贪逍�應(yīng)，債務(wù)這塊要尤其謹(jǐn)慎，當(dāng)前應(yīng)該是避免問題為主，而不是出了問題再來解決。”

　　審計(jì)署不再就此問題公開發(fā)聲，預(yù)算法修訂案，因?yàn)榉制绾蜖幷摚�也遲遲未能提交表決，地方政府舉債的走向，似乎并不明朗。

　　地方政府融資缺乏規(guī)范

　　兩年前在對地方債務(wù)審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的首要問題，就是“地方政府舉債融資缺乏規(guī)范”，這次審計(jì)結(jié)果公告時(shí)不再提及。

　　在過去兩年里，曾經(jīng)被認(rèn)為是變相舉債的通過地方融資平臺借債、違規(guī)提供擔(dān)保獲得資金、甚至政府部門直接舉借債務(wù)在現(xiàn)實(shí)中變得極為普遍，地方政府運(yùn)用這類手段似乎已經(jīng)稀松平常。

　　一位融資租賃行業(yè)人士對法治周末記者說，繞開法律法規(guī)來為政府獲取債務(wù)資金很常見，現(xiàn)在投資者大多也對政府項(xiàng)目趨之若鶩，因?yàn)檎J(rèn)定政府在后面必然有保障，風(fēng)險(xiǎn)低利息高。

　　針對國內(nèi)外對地方債務(wù)急劇腫脹的擔(dān)憂，2012年的最后一天，財(cái)政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(即263號文)，以遏制有抬頭之勢的違法違規(guī)融資行為。

　　但據(jù)上述行業(yè)人士向記者透露，現(xiàn)在業(yè)內(nèi)對此也下有對策，比如為規(guī)避263號文，政信信托發(fā)行時(shí)，原先政府出具的“承諾函”不見了，但出現(xiàn)了“對賬函”和“證明函”，實(shí)質(zhì)上無非是換了個(gè)名稱，政府擔(dān)保的性質(zhì)沒變。

　　審計(jì)署報(bào)告說，有5個(gè)省和3個(gè)省會城市政府有關(guān)部門違規(guī)為800多億元的債務(wù)提供擔(dān)保。

　　中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會常務(wù)理事甘功仁對法治周末記者說，近兩年財(cái)政部、銀監(jiān)會等部門其實(shí)出臺了不少部門規(guī)章，限制和規(guī)范地方政府融資平臺的適用，國務(wù)院也一直要求對其清理退出，但對地方政府融資行為一直缺乏統(tǒng)一的行政法規(guī)。

　　雖然審計(jì)署稱贊地方政府債務(wù)管理制度有所完善，36個(gè)中有28個(gè)出臺了地方政府性債務(wù)管理制度，但似乎效果并不顯著。

　　“自己監(jiān)督自己，那是不可能的�！钡�甘功仁認(rèn)為，地方債務(wù)從根源上說其實(shí)主要不是法律問題，而在于中央與地方關(guān)系，中央給地方多大程度上的自主權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)能否匹配起來。