十八屆三中全會前瞻:我國三農(nóng)將面臨的三大問題（網(wǎng)絡配圖）

我國目前正處在轉(zhuǎn)型時期，作為重中之重的三農(nóng)也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。在三農(nóng)所有問題中，食物供給的數(shù)量與質(zhì)量安全、農(nóng)民工市民化、農(nóng)村土地是最需要迫切解決好的問題。如何妥善解決這些問題，直接關系到“中國夢”的順利實現(xiàn)。

應實行“口糧安全戰(zhàn)略”，而不是“泛糧食安全戰(zhàn)略”

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，更多的人口變成中產(chǎn)階層，我國食物供給不僅面臨數(shù)量安全，而且還面臨質(zhì)量安全，如何滿足這種數(shù)量與質(zhì)量的雙安全，對我國這種人均資源極為稀缺的國度的確是一大難題與挑戰(zhàn)。

我國糧食已實現(xiàn)十連增，但一個尷尬的事實卻是，近年來我國糧食進口一直在屢創(chuàng)新高，以去年為例，谷物和谷物粉進口1398萬噸，大豆進口5838萬噸，棉花進口580多萬噸，糖進口370多萬噸，肉進口220萬噸，奶制品進口110萬噸。

按我國現(xiàn)行的消費人口數(shù)量，大約需要30億畝以上的播種面積才能滿足要求，而目前我國只有18億畝耕地，加上復種只有24億畝，還需進口6億畝的糧食，目前進口的大豆就有3億畝的量，我國目前進口的大豆已占全球大豆貿(mào)易量的60%，未來還需要更進一步增加嗎？下一個會是玉米嗎？國際市場能滿足我國的需求嗎？如何統(tǒng)籌國際與國內(nèi)兩個市場、兩種資源，需要精心布局。

更重要的，從質(zhì)量上來看，目前我國食物供應面臨更大的問題。城市一大半已滿足溫飽水平的消費者不再是僅關心吃飽，他們還迫切希望吃得安全健康。而目前不斷出現(xiàn)的各種食品安全丑聞，讓大部分消費者成了驚弓之鳥。

當前人民的突出愿望便是食品安全，這是李克強總理在國務院食品安全委員會第五次全體會議上重點強調(diào)的，他說：“柴米油鹽的安全就是人民的突出愿望�！比绾螌崿F(xiàn)在保證“吃飽”的基礎上，讓百姓能夠“吃好”，是目前我國農(nóng)業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)。

食物生產(chǎn)的數(shù)量安全與質(zhì)量安全，二者有矛盾之處，依靠化肥、農(nóng)藥、轉(zhuǎn)基因技術、添加劑、生長劑等技術可以獲得產(chǎn)量的迅猛增加，但卻會帶來更嚴重的污染與食品安全問題。如何追求數(shù)量與質(zhì)量的平衡，讓消費者既能夠滿足數(shù)量上的安全，也能夠滿足質(zhì)量上的安全，應該是未來政策的著重點。

相比前幾年，我國目前食品安全的主要問題集中在源頭。如果源頭污染治理不了，后面的環(huán)節(jié)再安全也無能為力。如何對養(yǎng)殖業(yè)的抗生素濫用、蔬菜水果業(yè)的農(nóng)藥殘留超標等進行治理，需要對農(nóng)業(yè)投入品的使用進行監(jiān)管，還要加強對農(nóng)民的科普教育。

從數(shù)量安全來看，目前我國實行的泛糧食安全戰(zhàn)略面臨調(diào)整，泛糧食安全戰(zhàn)略把玉米、大豆等都包括進來，戰(zhàn)線拉得太長，農(nóng)業(yè)補貼有點撒胡椒面的感覺，什么都想保，結(jié)果很可能是什么都沒有保護好。未來應該實行“口糧安全戰(zhàn)略”，讓那些從事最重要、最基本、我們最離不開的主糧生產(chǎn)的農(nóng)民，真正有動力去多生產(chǎn)口糧，唯有這樣才能真正保證我國的糧食安全。而現(xiàn)實的情況卻是種什么都比種小麥大米賺錢。

未來我國應該重新調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略，重點對從事“主糧安全”的農(nóng)民與耕地進行保護，加大對小麥、大米生產(chǎn)的補貼，提高收購價格，提升糧食安全保護的精度與準確性。

為了保證質(zhì)量安全，我國的農(nóng)產(chǎn)品供應鏈應該重塑，應該加強綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實從田頭到餐桌的全程監(jiān)管責任，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系。強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)境監(jiān)測，嚴格農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營使用管理，積極開展農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染防治。 健全基層食品安全工作體系，加大監(jiān)管機構(gòu)建設投入，全面提升監(jiān)管能力和水平。

農(nóng)民工市民化，建設用地指標是個好工具

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國新型城鎮(zhèn)化能夠高質(zhì)量完成的關鍵。如何加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進城農(nóng)民享受平等的城鎮(zhèn)基本公共服務，也是一大難題。

農(nóng)民工市民化最大的障礙在哪兒？成本是關鍵。有專家測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬元以上，中小城市為十幾萬元。今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億~ 50萬億元的成本。誰來承擔這些成本？什么樣的政策激勵最為有效？

自十七大提出要推進戶籍制度改革至今，我國各地均推出地方戶籍改革政策。據(jù)初步統(tǒng)計，已有河北、遼寧、江蘇、浙江等12省份相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分。

各地改革措施不一，上海、深圳、濟南等地相繼推出居住證制度，部分城市推出購房落戶政策，廣東省推出積分入戶政策，重慶嘗試通過建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法權益，而成都則推出“讓農(nóng)民穿著風衣進城”的戶籍改革政策。

總體看來，這些政策，尤其是2010年廣東省，重慶、成都兩市的政策尤具進步意義，但同時也存在不少問題。農(nóng)民工市民化的步伐還遠滿足不了現(xiàn)實的需求。

目前農(nóng)民進城之后，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

在目前體制下，農(nóng)民工輸入省份沒有動力去保障農(nóng)民工的福利。從國家層面上來看，應該出臺相關的激勵政策，讓長三角、珠三角、京津等勞動力流入大戶有動力來解決大量的外來勞動力戶籍問題。雖然國家鼓勵放開戶籍，但大部分的就業(yè)崗位在珠三角與長三角等少數(shù)發(fā)達地區(qū)，如何鼓勵這些地區(qū)解決外來群體的市民化問題？什么政策激勵最有效？

其實建設用地指標是一個好工具。因為要想解決新移民的定居，必須要占有耕地。目前土地管理部門一直在執(zhí)行“占補平衡”政策，其實這個政策也可以移植到吸收外省份新移民政策上。

我國有1億多的跨省農(nóng)民工，他們在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長三角、珠三角等沿海地區(qū)落戶定居，到一定時候，他們就會自動把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣了。從整個國家來講是合適的，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應該是增加的。因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠比在農(nóng)村居住少。

所以可以通過增加建設用地指標來激勵那些勞動力流入多的地區(qū)解決外來移民市民化問題，至少具體的數(shù)量可以根據(jù)各地的實際情況，由中央土地管理部門統(tǒng)一制定。建設用地指標增加，地方財力也相應增加，新移民進城的社保、住房也因此有了保障。

當然，進城農(nóng)民的住房、子女教育、社保以及他們在農(nóng)村的宅基地與承包地如何處置等問題，都需要精心謀劃。

改革農(nóng)村土地制度，讓農(nóng)地成為“不再沉睡的資產(chǎn)”

農(nóng)村土地是農(nóng)民的最大資產(chǎn)，但目前還是一個沉睡的資產(chǎn)。目前我國的農(nóng)村土地制度還存在太多的問題，如何改革好中國的農(nóng)村土地制度，讓土地這個最稀缺的資源發(fā)揮出最大效力，需要精心謀劃，以下幾個方面的改革是關鍵：

其一，征地制度該如何改？

目前我國實行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，城鎮(zhèn)化的土地必須被征走，政府壟斷了土地的一級開發(fā)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益之外。未來應該打破目前的壟斷征地政策，實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權、同利”，建立土地交易機制，使農(nóng)民分享城市化中的土地增值收益，使進城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本，只有這樣才能可持續(xù)。

巴西城市化的教訓很慘烈。在政府主導下，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，土地以低廉價格被出售給開發(fā)商，農(nóng)民到城市后形成數(shù)量龐大的貧民窟，帶來嚴重的社會問題。

而我國的臺灣等地，讓農(nóng)民分享城市化中土地增值收益，不少農(nóng)民因此成為百萬富翁，然后這些農(nóng)民就有資本去創(chuàng)業(yè)去開發(fā)，不僅沒有貧民窟，而且?guī)�來了農(nóng)村的發(fā)展。

目前我國不少地區(qū)又在重走巴西的老路。如果土地制度不變，與土地相關的制度不改， 大多數(shù)進城農(nóng)民的宅基地與承包地如果被變相低價出售了，農(nóng)民到城鎮(zhèn)生活可能會變成一個大問題。誰來保證那些獲得中小城鎮(zhèn)戶籍的新居民的工作以及從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的培訓成本以及找工作的成本？

當然，如果有一個可交易的市場，讓農(nóng)民通過賣出宅基地與承包地，除了獲得城市的戶籍、住房與社保外，還能夠有一筆資金從事小買賣，就可行了。

另外，我國目前還存在一個“農(nóng)民上樓致貧”的現(xiàn)象，也就是講，農(nóng)民來到了城市，住進樓房后，他的居住成本與原來在農(nóng)村相比會大大增加，但由于沒有穩(wěn)定的工作，還要交物業(yè)費、水電費等，其生活質(zhì)量就下降了。

目前的征地壟斷帶來太大的社會問題，應該破除，實行同地地權同利，讓農(nóng)村的集體建設用地也能夠真正入市。

除了非征不可的道路、學校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，讓企業(yè)通過租地的形式向農(nóng)民獲得，讓農(nóng)民成為地主。大大壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的應該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。商業(yè)用地要按市場價由農(nóng)民與開發(fā)商共同解決。“公共利益”應該有具體規(guī)定，可以采取列舉的方式。

農(nóng)民直接成為土地交易主體，打破地方政府處于壟斷地位，一手低價拿地、一手高價賣地帶來的高房價問題。讓農(nóng)民為進城農(nóng)民建房是深圳過去快速從小漁村變成大都市的成功秘訣，這個秘訣也應該讓全國人民一起享用。

其二，農(nóng)村建設土地能否實現(xiàn)同地同權直接入市？

目前我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。

由于各種嚴格的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村集體建設用地隱性市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權利缺乏可靠保障，如何打破堅冰，讓工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民也能夠真正受益，需要進一步改革。

農(nóng)地直接入市的全國潛力如何？百萬億元農(nóng)村建設用地入市將帶來多大的“農(nóng)村沉睡資本”？

據(jù)重慶市市長黃奇帆測算，中國城市人口在城里需要的建設性用地是人均100平方米。而農(nóng)民在農(nóng)村的建設性用地大概是人均250平方米。如果有1億農(nóng)民進了城市，需要城市提供1萬平方公里的土地，但農(nóng)村建設用地大大節(jié)省出來了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進程，耕地可以變成20億畝。

全國城鄉(xiāng)建設用地有20多萬平方公里，至少可以承載二十幾億人，城鎮(zhèn)建設并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪費了。

以廣東為例，據(jù)廣東省國土資源廳統(tǒng)計，2006年廣東省農(nóng)村建設用地使用權轉(zhuǎn)讓23200多畝、2100多宗，每宗10多畝，總價款20多億元人民幣，即每畝地價近100萬元人民幣。據(jù)廣東省調(diào)查，目前至少還有60多萬畝的農(nóng)村集體建設用地閑置。

如何解決實際占地２億多畝、價值100萬億元人民幣以上的農(nóng)村建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，建構(gòu)全國統(tǒng)一的土地使用權體系，形成公開化的中國村鎮(zhèn)房市和構(gòu)建中國房市的全流通格局，是一個令人無限想象的大問題。

“農(nóng)村土地入市”須明確產(chǎn)權主體及權益分配機制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權交易市場。農(nóng)村集體建設土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產(chǎn)權主體及權益分配機制，防止公權力侵占。目前我國的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發(fā)證，明確農(nóng)民的權益，在此基礎上建設產(chǎn)權交易市場，開啟農(nóng)村沉睡的資本。

“農(nóng)村土地入市”還需引入競爭機制。農(nóng)村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣的老路，必須以打破土地一級市場的壟斷為目標，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態(tài)勢，地價才有望不受操控。農(nóng)村土地入市要想真正對抑制房價起效，顯然更需競爭機制的引入以及利益關系的重建。

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多制約限制，如何建立起一個農(nóng)村集體建設用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”要素市場平等化，才能真正流轉(zhuǎn)。未來應該允許農(nóng)村集體宅基地使用權自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。

此外如何讓農(nóng)民通過土地等不動產(chǎn)的抵押享受到平等的金融服務也需要政策突破，如何建立穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制也需要政策突破等。