大規(guī)模的地方債審計已經(jīng)接近尾聲,政府有望在11月底公開這次的“摸底”結(jié)果。據(jù)了解,已有部分省市完成了地方債的審計配合工作,并將結(jié)果上報至國務院。
機構(gòu)預測,中國地方債可能高達24萬億元,占GDP的比例高達四成,需提示風險。然而,在審計署尚未公布地方債官方數(shù)據(jù)前,城投債提前進入了發(fā)行高峰,地方舉債投資的熱情仍然暢旺。
債務超20萬億
廣州市審計局局長張杰明近日透露,地方債審計已經(jīng)結(jié)束并上報國務院。由于去年的統(tǒng)計口徑和今年不同,所以具體數(shù)字與此前公布的很難比較,公布時間則要根據(jù)審計署的統(tǒng)一公告情況而定。
一些機構(gòu)預測的數(shù)字卻頗為驚人,根據(jù)官方公布的地方債普查數(shù)據(jù)顯示,2010年年底,全國地方政府性債務余額10.7萬億元。而經(jīng)濟學家僅僅根據(jù)公開數(shù)據(jù)推測,地方債務已接近16萬億元。農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家向松祚(微博)表示,按照二季度的數(shù)據(jù),銀行給地方融資平臺的貸款是9.7萬億元,地方政府的信托貸款大約是3萬億元,委托貸款加上中央政府替地方政府發(fā)行的債券共約3萬多億元,這已接近16萬億元。
此外,地方政府還有許多通過第三方機構(gòu)發(fā)行隱形債務。渣打銀行大中華區(qū)研究主管王志浩就表示通過券商運作,投向地方政府債務的資產(chǎn)管理產(chǎn)品估計在1.6萬億元。再加上銀行各種渠道的授信,渣打銀行估計地方政府債務規(guī)模估算可達21.9萬~24.4萬億元,王志浩認為這一預測還是較為保守。
地方債務之所以讓人霧里看花,正是由于各種隱性債務。例如在工程施工中,地方政府會采取例如BT(建設-移交)、墊資施工等方式變相舉債融資。審計署此前的專項報告顯示:2011年至2012年兩年間,12個省會城市和1個省通過BT和墊資施工方式實施196個建設項目,形成政府性債務1060.18億元;6個省和7個省會城市通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財產(chǎn)品等方式融資1090.1億元。
這些融資舉措隱蔽性強,不易監(jiān)測,且融資成本普遍較高。業(yè)內(nèi)人士推測,在新一輪投資高潮中,例如上述四川、廣東、湖北等地宣布的交通基建項目,按照慣例都會采取這些變相融資方式舉債。
城投債提速
巨額的債務并沒有放慢地方政府的舉債腳步。盡管面臨償債高峰,但是國家發(fā)改委仍對地方政府發(fā)債持支持態(tài)度,而地方政府的投資也一直保持高溫狀態(tài)。
10月22日上午,四川省政府新聞辦、發(fā)改委召開發(fā)布會,宣布今明兩年四川將計劃實施4.26萬億元的重大項目投資(部分項目尚在引致當中)。其中依賴政府投入的重大基礎(chǔ)設施以及民生工程、社會事業(yè)設施項目,總投資就達到1.8萬億元。數(shù)據(jù)顯示,去年四川省GDP為2.1萬億元,換言之,如果四川不發(fā)債融資,根本無法滿足資金需求。
而就在此前一周國內(nèi)先后發(fā)行了21只企業(yè)債,全部為城投債,累計金額達287.8億元,創(chuàng)下半年來單周發(fā)行新高。有債券機構(gòu)投資者向《中國經(jīng)營報》記者表示,進入10月中旬后,城投債發(fā)行驟然增加,“幾乎每天都有幾款城投債路演”。華泰證券研究員郭春燕表示,在G20峰會上,習近平總書記表態(tài)地方政府債務風險可控的定調(diào),一方面預示著審計署8月開展的地方債“摸底”公布天量結(jié)果的概率不大,另一方面也提高了市場對可控范圍債務規(guī)模的容忍度,城投債放量已然確定。
事實上,2012年企業(yè)債發(fā)行已經(jīng)高潮不斷,當年累計發(fā)行了6500億元。2012年12月,發(fā)改委下發(fā)了3451號文件,從發(fā)債項目、資產(chǎn)注入、信用評級等方面對城投債形成一個初步約束。但這一措施未能抑制熱情高漲的城投債融資,從今年4月下旬開始,管理層再加強監(jiān)管。發(fā)改委出臺了《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》,名義上將債券發(fā)行主體分成“加快和簡化審核類”“從嚴審核類”“適當控制規(guī)模和節(jié)奏類”三類,事實上加大了審核力度,與銀監(jiān)會共同組成控制地方債“控制閥”。進入5月16日,發(fā)改委再度下發(fā)了1177號文件,要求對部分地方債發(fā)行材料進行專項核查,這預示著上述約束機制正式發(fā)揮作用,大部分企業(yè)城投債被迫延期。
8月底,就在審計署開始對地方債進行摸底調(diào)查的同時,發(fā)改委又下發(fā)了2050號文件,從項目范圍、發(fā)行主體、政府支持、融資規(guī)模等多角度對城投債的融資顯示了放松的意圖,其中對于棚戶區(qū)改造和保障房項目債券更是明確支持。
“滾雪球”?
由于2009年下半年地方政府密集發(fā)行的3年期以及5年期債務在今年以及未來兩年陸續(xù)開始償債,地方政府面臨償債壓力。
在向松祚看來,之所以國內(nèi)外對于地方債務如此關(guān)注,不在其總量,而在于地方的償債能力!拔覀冞^去的償債能力就是兩個渠道,一是正常的財政收入,二是賣地!逼浔硎尽5斦杖胝幱诼L的低速增長期。財政部的數(shù)據(jù)顯示今年1~8月,全國財政收入8.9萬億元,同比僅增長8.1%;地方財政則更難看,8月地方財政收入4366億元,同比增長6.5%。雖然現(xiàn)階段土地收入依然可觀,但其可持續(xù)性一直備受質(zhì)疑。
以廣州為例,2011年按照國際慣例出臺了一份《廣州市政府債務管理辦法》,設置了財政債務率(政府負有償還責任債務余額/綜合財力)須控制在100%以下,政府償債率(政府負有償還責任債務當年環(huán)比付息額/綜合財力)須控制在20%以下。
廣州2013年市政府須歸還地方債本息260.9億元,其中財政資金182.47億元、企業(yè)自籌1.92億元、借新還舊76.51億元。而到2013年年末,廣州市本級政府負有償還責任債務余額將擴至1340.48億元。如此一來,今年廣州的債務率以及償還率就在99.52%和19.37%?芍^僅僅在標準線上方。
除了償債能力,地方債的投資效率也多有詬病。王志浩就表示,目前各類地方的平臺公司保守估計有10800家,但能夠公開獲取財報的只有800~900家。而且這800多家中,多數(shù)只能保證現(xiàn)金流為正,其所持有的資產(chǎn)大多數(shù)缺乏流動性。這還是在地方政府不斷通過財政補貼的基礎(chǔ)上才能達到。
上海交大的黃少卿與施浩的課題小組,從2011年開始研究地方政府的基礎(chǔ)設施和投資效率,發(fā)現(xiàn)在4萬億元計劃開始時,中國中西部大多數(shù)地區(qū)的基礎(chǔ)設施已經(jīng)相對過剩。其中青海、新疆、云南、貴州和內(nèi)蒙古等地在刺激計劃中投資的基礎(chǔ)設施,在未來30年內(nèi)都很難收回成本,存在潛在的財政風險。
“在地方政府債務審計結(jié)果出臺后,城投債之類的發(fā)行可能會在政策上有所變化,不排除未來發(fā)債的審核趨嚴!币晃坏胤桨l(fā)改委人士接受本報記者采訪時稱,發(fā)改委對地方債務的支持是有要求的,包括發(fā)債主體和用途,并不能說政策是在放松。
審計署的研究報告也顯示,2012年有4個省的高速公路債務的借新還舊率超過50%,3個省已經(jīng)出現(xiàn)逾期債務17.15億元。
(中國經(jīng)營報)