城鎮(zhèn)化搭乘高鐵班車

　　特許中鐵總以地養(yǎng)路

　　本報(bào)記者 張智 北京報(bào)道

　　醞釀了一年之久的鐵路以地養(yǎng)路，再次獲得高層的支持。

　　7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場(chǎng)用地相結(jié)合。

　　在業(yè)內(nèi)專家看來，《意見》在土地開發(fā)上給了鐵總很多便利和權(quán)力，這將進(jìn)一步提高鐵路建設(shè)籌資能力，推動(dòng)鐵路建設(shè)順利進(jìn)行，同時(shí)也等于賦予了鐵總“地產(chǎn)商”的新身份，為負(fù)債累累的鐵總帶來一根救命稻草。

　　“這是在國(guó)家總的土地政策尚未調(diào)整到位的情況下，特許中鐵總使用所有原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地進(jìn)行綜合開發(fā)。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和分析。

　　不過有專家指出，開發(fā)鐵路土地資源需不同部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃，政策的操作細(xì)節(jié)需待頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步明確后方可實(shí)施。

　　政策助力

　　這并不是第一次提出以地養(yǎng)路的概念。據(jù)鐵科院一位不愿具名的專家介紹，此次發(fā)布的《意見》，更多的是對(duì)此前“以地養(yǎng)路”的細(xì)化。

　　此次《意見》提出，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場(chǎng)用地相結(jié)合。科學(xué)編制既有鐵路站場(chǎng)及周邊地區(qū)改建規(guī)劃，給予既有鐵路站場(chǎng)綜合開發(fā)用地政策支持，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)盤活各類現(xiàn)有土地資源。并支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購(gòu)相鄰?fù)恋亍⒁婪ㄈ〉谜�府供�?yīng)土地或與其他市場(chǎng)主體合作，對(duì)既有鐵路站場(chǎng)地區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)等等。

　　“原本鐵路部門可使用的土地并不多，尤其是較成熟的火車站周圍，包括站前廣場(chǎng)等全是地方政府的土地，可供開發(fā)使用的基本只有站場(chǎng)和車站本身，如果擴(kuò)展地下空間，則涉及到大量投入，對(duì)鐵路部門來說資金壓力會(huì)很大�！鄙鲜鲨F科院專家表示。

　　按照傳統(tǒng)的鐵路開發(fā)模式，鐵路用地都是通過劃撥形式獲取，中鐵總按照基準(zhǔn)價(jià)向地方政府支付土地款。而未來地方政府要想與中鐵總合作建設(shè)鐵路，除了提供鐵路必需的建設(shè)用地外，還需要為鐵路建設(shè)和運(yùn)維付出成本，這部分成本可以通過出讓部分商住土地交給中鐵總的方式解決。

　　國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智近日表示，對(duì)軌道交通站場(chǎng)上蓋、附近的土地進(jìn)行綜合一體開發(fā)，能形成綜合開發(fā)新型城鎮(zhèn)的格局，國(guó)土資源部會(huì)給予大力支持。

　　“相當(dāng)于國(guó)土部門給了地方政府和中鐵總一個(gè)協(xié)議出讓的口子。”中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕說。一位國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，原來鐵路建設(shè)都交給當(dāng)?shù)厥姓�府，這個(gè)模式是雙輸?shù)模�一邊修不了鐵路，一邊的土地也不能增值。

　　規(guī)劃先行

　　盡管關(guān)系著鐵總的“錢袋子”，但在“以地養(yǎng)路”方面，地方政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在鐵路部門之前。

　　廣東擁有國(guó)土部“先行先試”權(quán)，在實(shí)施過程中，將每個(gè)車站的土地范圍分為兩部分，以車站范圍為半徑800米的中心劃圈，在這個(gè)范圍內(nèi)再以紅線分出內(nèi)外，紅線內(nèi)交給鐵路公司，除了交通用地外，鐵路公司也可以做其他土地開發(fā)。而紅線外的土地仍然屬于當(dāng)?shù)卣�府，由�?dāng)?shù)卣�府進(jìn)行招拍掛，但土地收益必須用于軌道交通建設(shè)。

　　湖北省也已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)的意見》，按照一站一城模式，規(guī)劃了35個(gè)小城鎮(zhèn)，預(yù)設(shè)通過沿線城鎮(zhèn)土地開發(fā)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損。

　　此外，福建、江西、安徽等省份也明確提出要開啟以地養(yǎng)路的融資模式，即通過鐵路沿線土地開發(fā)來彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金短缺。

　　而鐵路部門也不甘落后。

　　今年2月，公開對(duì)外招標(biāo)的中國(guó)鐵路總公司土地評(píng)估和土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘正式開標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)鐵路總公司開始啟動(dòng)土地開發(fā)。

　　昆明鐵路局已編制了《昆明鐵路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃(草案)》，對(duì)路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃及2014年度計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目實(shí)行了滾動(dòng)調(diào)整修編工作。

　　此外，今年年初，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報(bào)告、青島至連云港鐵路可行性研究報(bào)告、杭州至黃山鐵路可行性研究報(bào)告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目建議書，對(duì)這四個(gè)項(xiàng)目都要求它們結(jié)合沿線城市總體規(guī)劃，推進(jìn)鐵路客站及周邊用地一體規(guī)劃和綜合開發(fā)。

　　“很顯然，僅靠鐵路運(yùn)輸一項(xiàng)無法彌補(bǔ)大量的負(fù)債和資金缺口，中鐵總必須培養(yǎng)另外的資金來源，而國(guó)務(wù)院在此時(shí)出臺(tái)《意見》支持鐵路沿線土地開發(fā)，是為中鐵總帶來一根救命稻草�！辫F路專家、同濟(jì)大學(xué)教授孫章表示。

　　來自原鐵道部的數(shù)據(jù)顯示，2013年1月，18個(gè)鐵路局合計(jì)客運(yùn)車站共2117個(gè)。“隨著鐵路的發(fā)展，未來新的車站會(huì)越來越多，且這些土地可以地上地下立體開發(fā)，可以建商品房、購(gòu)物中心和寫字樓等等，可開發(fā)利用范圍和領(lǐng)域?qū)⒎浅�廣�！睂O章表示。

　　宏源證券分析認(rèn)為，鐵路沿線土地開發(fā)只是一小部分，鐵路廢棄和利用率不高站段才是主要土地“蓄水池”。此外，鐵路土地改革只解決增量問題。增量問題在投融資改革以內(nèi)，但是系統(tǒng)的歷史存量土地問題更大，存量土地問題解決才能為鐵路經(jīng)營(yíng)改革鋪路。

　　難題依舊

　　早在去年7月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署鐵路投融資體制改革最給力的“三板斧”——“設(shè)立鐵路發(fā)展基金”、“創(chuàng)新鐵路債券”、“盤活鐵路用地資源”。其中，鐵路土地綜合開發(fā)一直被寄予厚望。

　　而盤活鐵路建設(shè)用地，無論是將其與住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)，還是物流工業(yè)地產(chǎn)相結(jié)合，都對(duì)社會(huì)資本有巨大吸引力。

　　鐵路土地資源的利用率差已成共識(shí)，如北京南站就被許多專業(yè)人士認(rèn)為至少閑置了價(jià)值400億－700億元的可開發(fā)資源。

　　但是，能否以地養(yǎng)路破解鐵路建設(shè)融資瓶頸，卻存在疑問。

　　盡管企業(yè)和地方政府對(duì)鐵路土地開發(fā)顯示出積極信號(hào)，但其中涉及的相關(guān)配套政策仍有待出臺(tái)。

　　事實(shí)上，今年5月，國(guó)土資源部官方網(wǎng)站轉(zhuǎn)載了 《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》的一篇名為《“以地養(yǎng)路”正當(dāng)性存疑》的文章。文章稱，以土地捆綁來吸引投資，既破壞了土地市場(chǎng)的公平性，與最近國(guó)土資源部提出的縮小征地范圍要求相違背，也為各種政商腐敗提供了可能。而這種以地養(yǎng)路還有一個(gè)致命的弱點(diǎn)，鐵道部拿不出錢的時(shí)候，恰恰也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入低迷的時(shí)候，連純粹的房地產(chǎn)用地都沒人搶，捆綁了鐵路投資的土地能否起到輸血作用，還有待觀察。

　　“地方政府喜歡修鐵路，因?yàn)橹灰�建起個(gè)火車站，周邊商場(chǎng)、飯店、小區(qū)就慢慢全建起來了，地方政府不管是賣地收入還是稅收，都會(huì)有很大的提升。但對(duì)鐵路部門來說，實(shí)際上并沒有任何好處，火車站建在哪里都一樣。但要是鐵路部門也能夠建商場(chǎng)或者賣地，那么地方政府可能就會(huì)覺得破壞了他們?cè)�有的�?guī)劃，就會(huì)產(chǎn)生一定的爭(zhēng)利問題。”一位高鐵站站長(zhǎng)告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者。

　　有專家認(rèn)為，該《意見》等于是中央向地方政府國(guó)土部門施壓，要求他們必須支持鐵路站場(chǎng)土地綜合開發(fā)利用，但實(shí)際上，這一問題到了地方會(huì)非常復(fù)雜，土地的管理歸國(guó)土部門管，城市建設(shè)歸建設(shè)部門管，建設(shè)部門和規(guī)劃部門對(duì)城市有一個(gè)整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話，火車站附近要進(jìn)行高密度的開發(fā)很難。由于出讓土地和修改規(guī)劃很可能影響地方利益，所以地方政府有沒有決心和積極性，將成為鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)成敗的關(guān)鍵。

　　更重要的是，榮朝和認(rèn)為，鐵路建設(shè)如果仍然是“保增長(zhǎng)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策工具，就很難從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展。這一意在緩解鐵路資金饑渴癥的改革，或難以醫(yī)治鐵路體制痼疾。