【洞見(jiàn)】房地產(chǎn)稅若僅按面積征稅并不公平

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 楊志勇

　　8月5日，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法規(guī)劃中，房地產(chǎn)稅法赫然在列，這意味著備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅法正式進(jìn)入全國(guó)人大的立法規(guī)劃。房地產(chǎn)稅改革又一次引起各界高度關(guān)注。

　　房地產(chǎn)稅立法近期能完成嗎？

　　房地產(chǎn)稅列入人大立法議程，這很容易被解讀為立法工作很快就會(huì)完成，房地產(chǎn)稅馬上就要推出。這種理解有誤。例如，預(yù)算法不是新立法，而只是修正，就經(jīng)歷了10年。許多法律也歷經(jīng)多次討論，最后才得以通過(guò)。部分法律草案由于不夠成熟，在討論中甚至夭折。房地產(chǎn)稅列入立法議程，這是落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的要求�！凹涌臁笔窍鄬�(duì)而言的，旨在表明房地產(chǎn)稅立法的迫切性。

　　房地產(chǎn)稅立法需要加快，因?yàn)檫@是一個(gè)關(guān)系到地方政府融資的重要問(wèn)題。房地產(chǎn)稅多為地方稅，是地方政府，特別是基層政府的主要稅收收入來(lái)源之一。2015年上半年，地方財(cái)政普遍不寬裕，有些地方稅收收入甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)�！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)按照計(jì)劃年內(nèi)要收官，收官之后，新增增值稅收入不能長(zhǎng)期作為地方稅。

　　在這樣的背景下，為地方政府尋找稅收收入的任務(wù)更顯急迫。但是現(xiàn)在絕非房地產(chǎn)稅出臺(tái)的良好時(shí)機(jī)。房地產(chǎn)稅立法屬于制度建設(shè)的內(nèi)容，在正常條件下，房地產(chǎn)稅于房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響微乎其微。可是當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)十分敏感，與之相關(guān)的稅收調(diào)整政策均易引發(fā)市場(chǎng)波動(dòng)。

　　房地產(chǎn)稅應(yīng)該替代哪些稅？

　　本文討論的房地產(chǎn)稅是對(duì)所有房地產(chǎn)以評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)普遍定期(一般為一年)開征的一種稅。滬渝試點(diǎn)的房產(chǎn)稅不是本文所討論的房地產(chǎn)稅，該稅種征收范圍狹窄，且涉及人群有限。

　　從稅源來(lái)看，房地產(chǎn)稅確實(shí)可能為地方政府籌集不少的收入。現(xiàn)有的商品房?jī)r(jià)格中，已經(jīng)包含了直接針對(duì)房地產(chǎn)征收的多種稅費(fèi)基金。只與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收就有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅5種。近幾年，這5種稅所提供的稅收收入占稅收總收入都超過(guò)了10%。這還不算營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅收入中來(lái)自房地產(chǎn)的部分。

　　認(rèn)為中國(guó)房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)幾乎沒(méi)有稅的觀點(diǎn)并不符合現(xiàn)實(shí)，比如房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都是持有環(huán)節(jié)課征的稅。其他在交易環(huán)節(jié)形成的稅收負(fù)擔(dān)與以后逐年要繳納的房地產(chǎn)稅是可以等價(jià)的。未來(lái)所要繳納的房地產(chǎn)稅通過(guò)時(shí)間價(jià)值可以換算為當(dāng)前的稅收負(fù)擔(dān)。交易環(huán)節(jié)繳稅過(guò)多，意味著持有環(huán)節(jié)課稅不見(jiàn)得合理。因此，要對(duì)所有房地產(chǎn)開征房地產(chǎn)稅，就要考慮這個(gè)因素，并盡可能把已有稅負(fù)扣除。

　　從技術(shù)上看，還要解決房地產(chǎn)稅替代哪些稅種以及收費(fèi)基金的問(wèn)題。房地產(chǎn)稅至少應(yīng)該取代上述5種稅。比如國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入名義上屬于產(chǎn)權(quán)收入，和稅收有別，但它和稅收一樣，都構(gòu)成了政府可支配財(cái)力。因此如土地出讓金繼續(xù)存在，房地產(chǎn)稅即使要開征，稅率也應(yīng)低于那些土地私有制國(guó)家。這是中國(guó)房地產(chǎn)稅開征的特殊國(guó)情。不能因?yàn)殚_征房地產(chǎn)稅是國(guó)際慣例，就忽略了土地國(guó)有制的特殊國(guó)情。除此之外，現(xiàn)在征收的與房地產(chǎn)相關(guān)的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)也應(yīng)被替代。

　　房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)不可小覷

　　房地產(chǎn)稅收入用于提供地方公共服務(wù)。這對(duì)地方治理提出了很高的要求。地方政府征稅后，需要告訴當(dāng)?shù)厝嗣皴X用在何處。地方政府沒(méi)有太多的國(guó)家機(jī)密，信息的公開透明是必須的。而且從好的方面說(shuō)，加快房地產(chǎn)稅改革步伐，可以促進(jìn)地方治理的改善。

　　房地產(chǎn)稅開征不能不考慮到許多中國(guó)人是在不具備商品房購(gòu)買力的前提下?lián)碛猩唐贩康膰?guó)情。這主要是福利分房。幾萬(wàn)元就買了一套現(xiàn)在可能價(jià)值千萬(wàn)的住房，而收入維持在每月數(shù)千元的水平上，這樣的人怎么能繳得起哪怕是1%的房地產(chǎn)稅呢？房地產(chǎn)價(jià)格十多年來(lái)漲幅較快，原來(lái)一平方米五六千元的，現(xiàn)在可能漲到了八九萬(wàn)元，而業(yè)主工資收入長(zhǎng)期維持不變，假設(shè)一直在數(shù)千元，那么，即使業(yè)主有心繳稅，也無(wú)法負(fù)擔(dān)。

　　考慮到上述兩種現(xiàn)象在全國(guó)各地不同程度存在，如果要減免這些人的房地產(chǎn)稅，那么房地產(chǎn)稅收入又能收到多少？而且，只對(duì)少數(shù)人課征的房地產(chǎn)稅，無(wú)論如何不能稱為國(guó)際意義上的房地產(chǎn)稅。另外，即使是按1%或更低的稅率征收房地產(chǎn)稅，稅負(fù)也不會(huì)太輕。房地產(chǎn)稅基較大，即使有折算系數(shù)，最后所要繳納的房地產(chǎn)稅也不會(huì)太少。與物業(yè)費(fèi)的直觀比較，如何科學(xué)合理地設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅征管制度也是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　僅按面積免稅恐無(wú)法反映征稅公平

　　有人建議每人都有60平方米的面積免稅�？墒菃�(wèn)題在于，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，不同地段的60平方米價(jià)格差距太大。市中心的60平方米可能比郊區(qū)的600平方米還值錢。這樣，住郊區(qū)的人繳納的稅反而更多。稅收待遇的公平從何談起？再者，依照這樣的思路，越是公共服務(wù)完善的繁榮地帶，就越是收不到房地產(chǎn)稅，這不利于繁榮地帶的公共服務(wù)的可持續(xù)供給。

　　實(shí)際上，房地產(chǎn)稅為地方公共服務(wù)的融資，所對(duì)應(yīng)的地方只能是范圍較小的地方。否則，某地公共服務(wù)改善之后所帶來(lái)的房地產(chǎn)增值對(duì)業(yè)主來(lái)說(shuō)可能是一場(chǎng)災(zāi)難。例如，某地區(qū)房地產(chǎn)因?yàn)檎�府新修地鐵而增值，如果該地區(qū)適用的是和其他地區(qū)一樣的稅率和計(jì)稅辦法，那么，這種土地增值不見(jiàn)得就能彌補(bǔ)房地產(chǎn)稅的損失，特別是土地增值不能立即變現(xiàn)，反而使得新增房地產(chǎn)稅增加當(dāng)?shù)鼐用竦呢?fù)擔(dān)。由此可知，以北上廣思維來(lái)考慮的人均60平方米免稅方案，不見(jiàn)得就能適應(yīng)三四線城市以及農(nóng)村住房面積較大的國(guó)情。

　　房地產(chǎn)稅不能調(diào)節(jié)貧富差距

　　有人建議用房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)貧富差距。這不能不說(shuō)是用心良苦�？墒�，作為一種地方稅的房地產(chǎn)稅怎么能有調(diào)節(jié)收入分配的功能呢？收入分配通常是中央政府的功能。房地產(chǎn)稅肯定是占有房地產(chǎn)多的富人多繳稅，但以此來(lái)調(diào)節(jié)貧富差距，國(guó)際上也是鮮見(jiàn)的。進(jìn)步的社會(huì)肯定要幫助中低收入者，但這更應(yīng)該通過(guò)公共服務(wù)的完善，通過(guò)社會(huì)保障的全覆蓋，通過(guò)給中低收入者創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)來(lái)解決。

　　房地產(chǎn)稅改革與國(guó)家治理和地方財(cái)政格局有關(guān)，與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行直接相關(guān)。房地產(chǎn)稅改革不能不慎重。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們可能都無(wú)法擺脫被課征房地產(chǎn)稅的命運(yùn)，但是，房地產(chǎn)稅改革不能不謹(jǐn)慎，因?yàn)樗�事關(guān)全局�？紤]到國(guó)情，房地產(chǎn)稅減免涉及面廣，短期內(nèi)，所能提供的收入不見(jiàn)得多，但因此要冒極大的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的嘗試不值得。改革需要勇氣，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，專業(yè)支撐的智慧更不可或缺。改革不能被錯(cuò)誤觀點(diǎn)所誤導(dǎo)。只有方向?qū)α�，改革目�?biāo)終究會(huì)實(shí)現(xiàn)。