風光秀美的國家5A級景區(qū)內(nèi)竟然建起大片別墅,其中過半已經(jīng)售出——今年10月,河北省野三坡景區(qū)違規(guī)興建別墅被曝光后,立即成為社會關注焦點。景區(qū)所在的保定市淶水縣隨后成立綜合調(diào)查組進行調(diào)查核實,目前仍未就核查結果對外通報。

事實上,景區(qū)違建在河北并非只有野三坡一處,大到國家5A級景區(qū)野三坡、白洋淀,小到省級、市級旅游風景區(qū),各種規(guī)模違建屢見不鮮,各地各部門不斷整治的同時卻始終無法清理殆盡。究其原因,除了相關法規(guī)不明確、操作性差之外,更多的是地方政府和部門缺乏徹底治理的決心。

“一些地方政府出于經(jīng)濟利益的考慮,睜只眼閉只眼,致使景區(qū)違建屢禁不止�！焙颖笔∪舜蠓ㄖ莆瘑T會委員侯鳳梅日前對《法制日報》記者說。

有景區(qū)的地方就有違建

今年4月,環(huán)保部就安新縣白洋淀違建問題約談保定市政府,要求保定市政府切實履行法定職責,對白洋淀自然保護區(qū)范圍內(nèi)已發(fā)現(xiàn)的違法建設項目依法從嚴處理并進行分類整治,6月底前全面整改到位,限期通過驗收。

記者從保定市環(huán)保局了解到,此次約談所涉及的大部分項目,不同程度地存在違規(guī)問題。對此,安新縣現(xiàn)已對8個已辦理環(huán)評手續(xù)尚未驗收的項目共罰款38萬元,對白洋淀文化苑、白洋淀異國風情園等10個環(huán)保手續(xù)不完善的項目已限期驗收,對未批先建、違法經(jīng)營的4個項目取締關停,所涉及的20個建設項目已全部整治到位。

實際上,這已不是白洋淀第一次因違建問題被點名。早在2005年,河北省水利廳就開展了對白洋淀內(nèi)非法建筑設施的整頓工作。相關資料顯示,在安新縣水利局監(jiān)督下,白洋淀文化苑等景點于2007年完成了補救工程。而正是這個白洋淀文化苑旅游項目,在2014年5月被環(huán)保部公布為未依法辦理環(huán)評手續(xù)的違建項目,責成河北省環(huán)保廳依法嚴查。

2014年6月,安新縣政府成立聯(lián)合執(zhí)法組,對白洋淀文化苑予以關停。但事實證明,這個環(huán)保部已不同意為其補辦環(huán)評手續(xù)的違建項目一直經(jīng)營至今,并在今年的整改行動中完善了污染防治設施,由河北省環(huán)科院開展驗收調(diào)查。

“從國家級的風景名勝區(qū)景到普通景點,從大規(guī)模的別墅群到簡單的私搭亂建,只要有經(jīng)濟利潤,有景區(qū)的地方就一定會有違建,這是一個規(guī)律�！焙颖笔÷糜尉忠晃还ぷ魅藛T告訴記者。

立法不明確違法成本低

進行項目建設需申請辦理獲得建設工程規(guī)劃許可證。2006年國務院發(fā)布的《風景名勝區(qū)條例》對風景名勝區(qū)總體規(guī)劃應當包括的內(nèi)容進行了明確,并要求風景名勝區(qū)應當自設立之日起兩年內(nèi)編制完成總體規(guī)劃,總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為20年。在這種情況下,很少能有景區(qū)后建項目滿足規(guī)劃條件而獲得建設工程規(guī)劃許可證。

由于風景名勝區(qū)多位于鄉(xiāng)村地區(qū),根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條規(guī)定,在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的,可以拆除。目前,相關部門處理景區(qū)違建基本依據(jù)的就是城鄉(xiāng)規(guī)劃法和相關限制用地規(guī)定。

《風景名勝區(qū)條例》和《河北省風景名勝區(qū)條例》中規(guī)定,禁止在風景名勝區(qū)內(nèi)設立各類開發(fā)區(qū)和在核心景區(qū)內(nèi)建設賓館、招待所、培訓中心、療養(yǎng)院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物。但就“核心景區(qū)”尤其是省市級風景名勝區(qū)的核心景區(qū)劃定,事實上難以操作�！啊�核心景區(qū)’并非是確切的法律概念,實踐中對于核心景區(qū)的劃定也有不同。將禁止興建建筑物限定于核心景區(qū),這在立法上是有問題的�！焙铠P梅說。

對于在核心景區(qū)內(nèi)違規(guī)建設的,《風景名勝區(qū)條例》和《河北省風景名勝區(qū)條例》規(guī)定,由風景名勝區(qū)管理機構責令停止違法行為、恢復原狀或者限期拆除,沒收違法所得,并處50萬元以上100萬元以下的罰款。對于已建成的,《河北省風景名勝區(qū)條例》規(guī)定,按照風景名勝區(qū)規(guī)劃逐步遷出。

按照這樣的規(guī)定,即使按上限處罰,對于一棟別墅就百萬起價的野三坡別墅群項目來說,違法成本仍然太低。由于大多景區(qū)違建都是在建成后才被檢查發(fā)現(xiàn),這樣的處罰顯然不能起到有效懲戒作用。

主觀缺乏依法治理決心

對于野三坡別墅群違建問題,按照當?shù)氐恼f法,相關部門并非無動于衷。淶水縣政府相關負責人表示,野三坡管委曾對該項目下達停工通知書,甚至執(zhí)法部門還采取施工場所貼封條、施工機械上鎖等措施,但施工單位屢次私自開封、開鎖,繼續(xù)施工,直至項目建成。當?shù)刎撠熑颂钩?確實存在執(zhí)法軟弱情況,沒能有效制止項目違規(guī)施工。

2012年,在沒有任何手續(xù)的情況下,處在白洋淀中的保定市安新縣安新鎮(zhèn)郭里口村建起4棟7層的住宅樓,并出售給百余戶居民。2014年8月,安新鎮(zhèn)政府開始公開招標拆除這4棟違建。今年3月,一家拆遷公司中標,中標公告顯示45天拆除完畢。然而,拆除方式從原來的爆破拆除變?yōu)楸Ａ粜圆鸪?中標公司在拆除其中一棟樓的一層后,拆除工作就完全停工。

在中倫文德律師事務所律師陳江濤看來,政府部門對違建“執(zhí)法軟弱”的背后,實際是一些地方政府將旅游景區(qū)開發(fā)作為拉動地方經(jīng)濟的杠桿,將其錯誤定位為“地方經(jīng)濟支柱”,在主觀上就沒有依法治理的決心。同時,景區(qū)管理“多龍治水”政出多門,也是造成管理不到位的原因。

陳江濤認為,只要地方政府有決心整改,清理景區(qū)違建并不難。針對布滿“草原天路”的違建,今年10月,張家口市用一個月的時間拆除違建127處,已開發(fā)的130多公里區(qū)域基本清理干凈。2014年11月,西安市對在秦嶺北麓違規(guī)建設的202棟私人別墅全部拆除或沒收,并對110人給予黨政紀處分,90人進行行政處理。

有專家認為,要解決當前景區(qū)體制不順、地方政府短視的問題,根本在于找到一個實現(xiàn)旅游景區(qū)資源社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收的發(fā)展模式,在科學規(guī)劃、嚴格執(zhí)法的基礎上,實行旅游景區(qū)分類管理,使資金機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制等管理手段和管理目標相匹配。