東方ＩＣ圖

　　繼續(xù)增大固定投資，正越來越成為各地的“救命稻草”。2013年的地方兩會，有近20多省市均規(guī)劃了20%固定投資增長目標(biāo)。問題是這一劑猛藥，后患無窮。經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)開始對資本“脫敏”，更嚴(yán)重的是，地方債務(wù)已經(jīng)“尾大不掉”。2013年，中國經(jīng)濟(jì)到底該如何增長？全國兩會處處都在激辯，目的就是找到一條平衡之法。

　　焦作市政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)

　　在中國地方政府發(fā)債沒有放行的背景下，河南省焦作市的地方債務(wù)管理模式對全國來說是一個首創(chuàng)。焦作市最早從2001年就在財政服務(wù)大廳向社會公開了部門預(yù)算，并不斷擴(kuò)大范圍，細(xì)化內(nèi)容，提升水平。2007年在連續(xù)多年公開政府財政“公共預(yù)算”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步編制并全部公開了包括社會保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府采購預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算等10本復(fù)式預(yù)算，真實(shí)反映所有政府性資金的全貌和流向及所有預(yù)算單位的部門預(yù)算和決算。

　　2010年至2012年，焦作市“三公”經(jīng)費(fèi)支出實(shí)現(xiàn)了“零增長”。焦作市紀(jì)委、財政局、審計局等部門聯(lián)合起來，將“公車消費(fèi)、公費(fèi)出國、公務(wù)接待費(fèi)支出”預(yù)算公開與預(yù)警控制結(jié)合起來，費(fèi)用支出保持了良性運(yùn)轉(zhuǎn)。近三年焦作市公款出國（境）團(tuán)組、人數(shù)分別比2009年下降24.2%、12.6%，公款出國（境）、車輛購置與運(yùn)行、公務(wù)接待等各項(xiàng)主要公務(wù)費(fèi)用支出分別下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投資建設(shè)項(xiàng)目“十個百分之百”管理后，審核資金38.9億元，審減資金5.7億元，審減率14.5%。

　　背景

　　債務(wù)規(guī)模兩年增長3萬億

　　對于地方政府性債務(wù)余額，目前官方尚無最新數(shù)據(jù)公布。但有分析人士預(yù)估，2012年底，地方政府性債務(wù)余額大致在13.07萬億元左右。此前，國家審計署在2011年第35號公告中披露，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.67萬億元，占15.58%。

　　原因

　　事權(quán)與財權(quán)不匹配

　　為何會出現(xiàn)如此大規(guī)模的負(fù)債，另一組數(shù)據(jù)或許能說明一定問題。2012年，國家審計署在對2010年支出結(jié)構(gòu)的分析中顯示，為滿足國家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出的增長要求和中央有關(guān)部門出臺的達(dá)標(biāo)增支政策安排的支出，占其當(dāng)年公共財政支出的77.23%，而留給縣級政府自主安排的財力占比則較小，因而造成縣級政府部分財政性支出存在一定壓力。

　　以縣級政府為例，目前，由于缺乏相關(guān)法律制度來規(guī)范各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，出現(xiàn)了上級政府下放事權(quán)，縣級政府支出責(zé)任不斷增加、與其自身財權(quán)不完全匹配的現(xiàn)象。

　　標(biāo)準(zhǔn)普爾在今年2月的最新報告中分析認(rèn)為，未來幾年地方政府融資平臺的現(xiàn)金流需求仍將維持在高位。雖然2012年地方政府通過債券發(fā)行對部分債務(wù)實(shí)施了再融資，但部分地方政府的債務(wù)不太可能已大幅下降。部分原因是由于中央政府更嚴(yán)格地限制地方政府獲得銀行貸款的能力，很多地方政府近期轉(zhuǎn)向成本更高的融資來源。這些地方政府通過信托公司融資，部分信托融資的年息達(dá)到10%至12%，甚至達(dá)15%，而一年期貸款基準(zhǔn)利率僅為6%左右。這些貸款的期限通常不超過五年，有些甚至不到兩年。

　　事權(quán)與財權(quán)不匹配，且不允許自主發(fā)債，在此背景下，土地出讓收入便成為地方政府的重要財源。但值得注意的是，隨著房地產(chǎn)市場的調(diào)整以及可供出售土地的減少，未來從土地獲取的收入將逐漸下降。

　　此外，標(biāo)準(zhǔn)普爾還指出，在中國持續(xù)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，很多地方政府、政府融資平臺將需額外的資金完成正在進(jìn)行的項(xiàng)目，并啟動新的項(xiàng)目。一些地方政府將發(fā)現(xiàn)它們陷入一個循環(huán)當(dāng)中：它們可能不得不在基礎(chǔ)設(shè)施上支出更多，以期獲得更高的土地出售價格，這樣它們才能在土地出售上收獲足夠的利潤來償付此前因基礎(chǔ)設(shè)施投資而借入的債務(wù)。

　　影響

　　違約風(fēng)險可能上升

　　記者注意到，2010年6月開始，國務(wù)院出臺文件加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理，使地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制，大部分融資平臺公司正在按照市場化原則規(guī)范運(yùn)行，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對融資平臺公司的信貸管理更加規(guī)范。但盡管經(jīng)過了兩年多的治理，監(jiān)管部門仍然發(fā)現(xiàn)，一些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢。因此，2012年12月24日，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

　　財政部駐重慶財政監(jiān)察專員辦事處2月28日在其報告中分析指出，通過對某國有銀行重慶市分行2011年度會計信息質(zhì)量的全面檢查后發(fā)現(xiàn)，近幾年地方政府熱衷啟動的各類政府融資平臺隨著我國宏觀政策的調(diào)整，融資難度不斷加大，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的相關(guān)要求，各銀行金融機(jī)構(gòu)開始了平臺公司貸款的清理和整改等工作。此舉有效杜絕了平臺公司新增信貸風(fēng)險的發(fā)生，但同時也集中釋放了平臺公司的還貸違約風(fēng)險。

　　但標(biāo)準(zhǔn)普爾主權(quán)和公共產(chǎn)業(yè)評級董事鐘良分析稱，預(yù)計未來兩年內(nèi)中國地方政府及其融資平臺的違約事件不太可能威脅到中國金融體系的穩(wěn)定。在需要時，中央政府擁有支持疲弱地方政府及其融資平臺以防止?fàn)顩r蔓延的財政能力。

　　“但部分地方政府的財政狀況依舊疲弱，地方政府融資平臺仍有可能發(fā)生違約。很多地方政府的銀行存款近期顯著下降。它們的債權(quán)人對于向它們提供新的融資可能變得謹(jǐn)慎，尤其是考慮到未來特別政府支持可能下降的預(yù)期。在此背景下，未來兩年內(nèi)一些地方政府及其融資平臺的違約風(fēng)險可能上升。我們認(rèn)為，這可能促使中國政府在未來兩年內(nèi)允許私人部門和國有企業(yè)更多地參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資中來。此外，中國政府在未來五年內(nèi)可能會出臺地方政府融資框架，其中包括更多利用市政債及增加財政透明度�！辩娏挤治�。

　　解決途徑一

　　發(fā)行市政債券

　　要求

　　財政預(yù)算支出須透明

　　“地方融資平臺對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正面支持作用不能忽視，從短期來看，肯定還要繼續(xù)發(fā)揮地方融資平臺的作用，但銀監(jiān)會、發(fā)改委等部門已連續(xù)出臺了幾個文件，對地方融資平臺進(jìn)行疏導(dǎo)，一些平臺轉(zhuǎn)成企業(yè)化運(yùn)作，一些則被整頓掉。而從長遠(yuǎn)看，恐怕還是要通過發(fā)行市政債券，才能解決問題。參考國際慣例，在工業(yè)化加速期以后，特別是像中國這樣超大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體，城鎮(zhèn)化加速對于融資的需求很大，所以從制度建設(shè)這個角度，可能市政債券還是需要引入的。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副教授孫鳳儀博士昨日在接受《國際金融報》記者采訪時分析。

　　這一點(diǎn)，正如前述標(biāo)準(zhǔn)普爾主權(quán)和公共產(chǎn)業(yè)評級董事鐘良所分析的，中國政府在未來五年內(nèi)可能會出臺地方政府融資框架，其中包括更多利用市政債及增加財政透明度。

　　孫鳳儀告訴記者：“實(shí)際上這方面的方案我們在2009年就已經(jīng)提出，是一攬子的融資框架，包括市政債的正面提出，包括從前年開始，在一些地方進(jìn)行試點(diǎn)等。國家從2009年開始，已經(jīng)漸漸在做制度的配套，因?yàn)槿绻�允許地方政府自主發(fā)債，風(fēng)險的防控則極為重要，地方政府一直是有投資沖動和投資饑渴的�！�

　　孫鳳儀認(rèn)為，市政債將來肯定要發(fā)，但關(guān)鍵就是制度配套的完善。此外還有一個前提，即財政和預(yù)算支出的透明。

　　困局

　　《預(yù)算法》修訂未有突破

　　2012年7月，經(jīng)十一屆全國人大常委會第二十七次會議再次審議的《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》向社會公開征求意見。有別于一審稿中規(guī)定的“對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，二審稿恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條的規(guī)定，即“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字�！薄俺�法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

　　“這其實(shí)是我們非常不愿看到的。因?yàn)榇饲按蠹覍Ψ砰_地方自主發(fā)債是非常積極的。但目前的這個結(jié)果很意外。我們也提出了意見反饋，看看最后是怎樣一個結(jié)果吧，目前都還不清楚。是否會在今年兩會上討論，也不乏這種可能，我們也在關(guān)注。因?yàn)椤额A(yù)算法》的修訂牽扯面很大，而前期又一再擱淺。”孫鳳儀說。

　　不過，值得注意的是，此前在2011年10月，國務(wù)院已批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳4�。ㄊ校┰谥醒氪_定的地方政府債券年度發(fā)行總規(guī)模內(nèi)試點(diǎn)自行發(fā)債。這與預(yù)算法二審稿是否矛盾？孫鳳儀認(rèn)為，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”這句話實(shí)際上是放開了一個口子。但業(yè)內(nèi)專家依然不太滿意的是，這個例外性的規(guī)定到底包含什么，并沒有說清。

　　記者注意到，近期，財政部駐深圳市財政監(jiān)察專員辦對加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理提出了六點(diǎn)建議：即進(jìn)一步建立健全債務(wù)管理制度；完善地方債務(wù)分類制度；將政府債務(wù)資金納入預(yù)算管理，確保規(guī)范透明；加強(qiáng)與銀監(jiān)部門協(xié)作，控制信貸風(fēng)險；賦予地方政府一定的發(fā)債自主權(quán)；加強(qiáng)債務(wù)管理績效評價，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。

　　該專員辦建議，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異狀況，允許部分財政狀況較好、償債能力較強(qiáng)和信用較好的地方政府根據(jù)實(shí)際財政狀況和風(fēng)險控制指標(biāo)，制定發(fā)債規(guī)模，報財政部備案，財政部加強(qiáng)對各地發(fā)債規(guī)模和使用的管理力度，使得地方政府既能通過合法途徑滿足資金需要，又使得債務(wù)管理走向規(guī)范。

　　解決途徑二

　　征收房產(chǎn)稅

　　除對自主發(fā)債的考慮外，房產(chǎn)稅也被視為解決地方政府資金壓力的途徑之一。

　　今年3月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知，要求總結(jié)個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)擴(kuò)大試點(diǎn)工作，引導(dǎo)住房合理消費(fèi)。

　　在財政部財政科學(xué)研究所所長賈康看來，地方稅穩(wěn)定的收入支柱首推房產(chǎn)稅，因?yàn)樗�可以使地方政府�?nèi)在地形成一種物質(zhì)利益的合理引導(dǎo)：地方政府只要專心致志地優(yōu)化投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，其財源建設(shè)就可以隨著政府職能的履行越來越壯大。

　　“所謂‘土地財政’，其總的邏輯框架就是，搞城市化就必須要有擴(kuò)大建成區(qū)的土地批租，有土地批租就必須采取有償形式，這個大方向應(yīng)該肯定。但是由于沒有地方稅體系和配套的陽光融資制度，必然容易激發(fā)地方政府做多地價的沖動。如果地方有了保有環(huán)節(jié)的稅收，有了其他的融資條件，市場參與者的預(yù)期就改變了�！辟Z康說。

　　另有專家在接受本報記者采訪時指出，房產(chǎn)稅有完善地方稅體系的考慮，收入功能是其中一個，但是短期按試點(diǎn)情況來看，特別是重慶的模式，不一定能給地方政府帶來太多的直接收入。短期看，主要還是起到調(diào)節(jié)的功能，信號釋放，這些都大于收入方面的考慮。而如果長期完善下去，在稅收評估系統(tǒng)、信息系統(tǒng)比較完善后，稅率稍微調(diào)整，收入就會非�？捎^。因此，長期看，也是解決地方政府財政資金壓力的一個途徑之一。

　　鐘良認(rèn)為，在財政收入改革方面，包括資源稅的持續(xù)加碼以及房產(chǎn)稅的推廣，或都將逐步推出。而在漸進(jìn)改革期間，地方政府可能仍不得不以波動較大的土地出讓收入支持舉債。