激勵政策和資金籌集保障機制缺失

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險紅利遞減

　　編者按：作為一個農(nóng)業(yè)大國，億萬中國農(nóng)民養(yǎng)老是一個大問題。我國典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構導致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農(nóng)村人口未富先老問題更加嚴重。為此出臺的農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度取得了巨大的正效應，深受農(nóng)民擁護。然而，隨著覆蓋面的迅速擴大，資金籌措乏力、監(jiān)督機制缺失等難題也開始困擾這一制度運行。本報從今日起，從制度、資金和運行層面對我國農(nóng)民養(yǎng)老制度構建的若干難點和困境進行深度剖析，敬請讀者關注。

　　我國自2009年開始實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，截至2012年底，我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的參保人數(shù)大約4.6億人，基金累計結余高達數(shù)千億元，基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋。

　　然而，《經(jīng)濟參考報》記者在北京、河北、黑龍江、廣西等地采訪獲悉，這項制度的長期可持續(xù)運行，正面臨激勵政策缺失、資金籌集保障機制缺失、管理監(jiān)督機制缺失、制度銜接機制缺失等突出問題。如果處理不好，制度建立之初積累的制度紅利和正面效應會喪失殆盡，給政府和百姓帶來巨額經(jīng)濟損失。

　　社會養(yǎng)老提前8年全覆蓋

　　我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，長期存在的二元經(jīng)濟結構，讓農(nóng)村的發(fā)展遠遠落后于城市。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民思想觀念的變化，農(nóng)村幾千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)模式正面臨著巨大挑戰(zhàn)。

　　在我國，農(nóng)村人口基數(shù)大，老年人口數(shù)量更是遠遠高于城市。在人口整體老齡化加速的背景下，大規(guī)模勞動力流動導致農(nóng)村的老齡化問題比城市更加嚴重。

　　專家指出，我國典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構已導致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農(nóng)村人口“未富先老”問題更加嚴重，應對老年化挑戰(zhàn)的基礎更加薄弱。

　　同時，大量農(nóng)村中青年人口流入城鎮(zhèn)、年輕人不再依靠父母傳承生產(chǎn)技能與生產(chǎn)資料、核心家庭的日益普遍化等因素，使農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)嚴重弱化，農(nóng)村老人養(yǎng)老面臨嚴峻形勢。

　　從2009年開始，我國27個省、自治區(qū)320個縣(市、區(qū)、旗)和4個直轄市的部分區(qū)縣開始首批新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)�！�)試點。截至2012年底，我國農(nóng)村居民參保人數(shù)達4.6億人，領取養(yǎng)老金人數(shù)達1.31億人，全國平均參保率接近90%，比原計劃提前8年實現(xiàn)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

　　據(jù)了解，這項制度之所以能夠迅速推進，除各級政府的有力推動之外，也與其制度創(chuàng)新和工作安排密切相關。

　　據(jù)廣西人力資源和社會保障廳農(nóng)村社會保險處處長申愛國介紹，此次建立的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，與上世紀90年代建立的老農(nóng)保制度僅僅依靠農(nóng)民自我儲蓄不同，而是更加強調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔的重要責任：一是實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付基礎養(yǎng)老金；二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的統(tǒng)籌辦法，地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼。這樣的制度設計有利于調(diào)動廣大農(nóng)村居民的參保積極性，盡快實現(xiàn)廣覆蓋的目標。

　　與此同時，這項制度的另外一個重要特點是低門檻。黑龍江省人力資源和社會保障廳農(nóng)村社會保險處處長劉梁說：“作為一項托底的制度，在設計之初就盡可能引導所有交得起費的人繳費，設定了100元、200元一直到1000元不等的繳費門檻，充分考慮了農(nóng)民的承受能力�！�

　　另外，為推進這項涉及全國數(shù)億人口的社會保障制度建設，各級政府充分調(diào)動了各方面的積極性。一位省級社保部門負責人告訴記者：“我們沒有充足的專業(yè)經(jīng)辦力量。1名基層經(jīng)辦人員往往要服務上萬人，所以要建設這個復雜繁瑣的工程，我們就充分調(diào)動各種力量�！�

　　記者在廣西、河北、黑龍江、湖南等地采訪發(fā)現(xiàn)，有的村子讓村干部做協(xié)辦員，有的依靠“三支一扶”大學生，有的靠增加公益性崗位利用下崗職工做工作。湖南省長沙縣有60萬人口，其中3萬人死亡后沒有銷戶，當?shù)貏訂T230名大學生，把事情調(diào)查清楚了。

　　有關專家認為，我國在三年多的時間內(nèi)，中央和地方財政花費了總共不到2000億元，就建立了覆蓋最廣的社保制度，是一項性價比較高的事業(yè)。

　　面臨可持續(xù)發(fā)展難題

　　截至2012年底，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保人數(shù)共計4.84億人，其中領取養(yǎng)老金人數(shù)1.31億人，全國平均參保率接近90%。

　　我國出臺的農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險政策深受群眾的擁護，這一政策在政治、經(jīng)濟、制度層面都取得了巨大的正效應。

　　河北大廠是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險第一批試點縣，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾因征地發(fā)生群體性事件，結果卻是農(nóng)村的老人們主動幫助政府化解危機。在老人們勸解下，事態(tài)得到控制。

　　河北省人力資源和社會保障廳農(nóng)村養(yǎng)老保險處處長張均表示，“維穩(wěn)是治標不治本，關鍵還是要讓老百姓過上好日子，讓群眾病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，生活有盼頭。如果社會保障做的好一些，能夠緩解社會矛盾，推動社會平穩(wěn)發(fā)展�！�

　　長期以來，由于社會福利存在缺口，我國農(nóng)民和城市無業(yè)居民不得不以儲蓄來防老，影響了潛在的購買力。

　　河北大學管理學院院長孫建夫表示，“我們國家僅用三年時間基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，這填補了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險長期以來的制度空白，他們不再為防老而拼命，反而增強了消費能力。”

　　河北沙河市正招村村民石言壽每月領取58.3元的養(yǎng)老金。他說：“每個月定期給我們老兩口110元，我們不再給兒女添麻煩，還可以給小孫子買點零食�！�

　　我國在農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險的制度設計中，通過社會統(tǒng)籌與個人賬戶結合、政府財政補貼與個人責任相結合、社會保障與家庭保障相結合的制度與機制創(chuàng)新，以及基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結合的全新模式，突破性地實現(xiàn)了農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋。

　　不過，受訪專家指出，基本實現(xiàn)我國農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋，僅僅是社會養(yǎng)老保險改革發(fā)展的階段性成就，農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展仍然面臨十分艱巨的任務，應高度重視農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度構建的若干難點，即激勵政策缺失、資金籌集保障機制缺失、管理監(jiān)督機制缺失、制度銜接機制缺失等問題。

　　激勵政策效果不彰

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最突出的亮點是由中央財政向符合享受條件的農(nóng)民或市民提供每月不低于55元的等額基礎養(yǎng)老金，但已連續(xù)三年沒有調(diào)整。

　　近年來，物價高漲讓廣西田陽縣坡洪鎮(zhèn)南興村村民馮少軍深感養(yǎng)老金“不經(jīng)花”。馮少軍說，“如今光是豬肉價格都漲到每斤13元了，55元養(yǎng)老金只能買4斤豬肉。稍稍有空，我只能外出打零工�！�

　　一些受訪專家和社保干部表示，基礎養(yǎng)老金調(diào)待機制缺失將直接導致制度吸引力下降，農(nóng)民逐步出現(xiàn)不滿情緒。

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度明確地方政府補貼個人繳費的養(yǎng)老金賬戶。邯鄲市人力資源和社會保障局農(nóng)保處處長靖鳳娥認為，由于我國尚未建立財政補貼的增長機制，將直接影響政策激勵的效果。

　　一些基層干部和群眾反映，政策規(guī)定繳費標準在100元到1000元不等，無論繳納多少，政府只補貼30元。因補貼沒有激勵效果，年輕人又看不到長遠的效益，部分地區(qū)已出現(xiàn)退保、斷保。

　　截至2012年底，農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險基金歷年累計結余已高達2302億元。人力資源和社會保障部農(nóng)村社會保險司司長游鈞表示，目前，農(nóng)民積累的個人賬戶資金在扣除通貨膨脹后為負值，而農(nóng)民一般要經(jīng)歷短則15年、長則30余年的繳費期，面臨長期貶值的風險。個人賬戶資金不僅沒有為農(nóng)民帶來利益，反而導致利益嚴重受損。

　　近年來，我國社會養(yǎng)老保險的覆蓋面迅速擴大，但針對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理體制卻比較混亂。西南財經(jīng)大學社會保障研究中心主任林義說，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的基層平臺建設和能力建設問題變得尤為迫切，一些地方在人員編制、信息技術、金融支持、費用收繳與待遇發(fā)放管理服務能力顯得力不從心。

　　由于制度執(zhí)行和管理不到位，又缺少監(jiān)督機制，預留了腐敗空間。一些受訪干部說，“基金統(tǒng)籌和管理在縣一級，省市都無權過問，但省、市、縣又沒有成立對應的監(jiān)督機制，很多人都千方百計想動這筆錢�！�

　　此外，如何實現(xiàn)老農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民保、城鎮(zhèn)職工保等不同險種的銜接，一直是較難處理的問題。林義表示，盡管采取只疊加、不扣減的方式推進制度銜接。但有可能在地區(qū)間的養(yǎng)老保險待遇水平出現(xiàn)新的不平衡，出現(xiàn)新的歷史欠債的隱患，加之基層經(jīng)辦機構處理上政策尺度掌握的不一致，容易引起制度銜接中的矛盾，對群眾的長期參保帶來不利影響。

　　須維護長期繳費意愿

　　專家認為，國家應從維護城鄉(xiāng)居民的長期繳費意愿、保證各級財政資金支持、實現(xiàn)財務收支與基金管理的可持續(xù)性、建立基礎管理平臺等方面著手，實現(xiàn)農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

　　如何提高參保人的繳費意愿，靖鳳娥認為，首先國家應調(diào)高繳費標準，明確各級財政補貼的比例，根據(jù)不同的標準制定階梯式的補貼，鼓勵農(nóng)民多繳多得。其次，根據(jù)繳費年限，適當提高基層養(yǎng)老金的標準，鼓勵農(nóng)民長繳多得。

　　針對基礎養(yǎng)老金待遇偏低，調(diào)待機制缺失，制度正效應面臨減退的風險。張均表示，基礎養(yǎng)老金的調(diào)整要適當考慮經(jīng)濟增長和居民收入增長的因素，與物價指數(shù)掛鉤，與農(nóng)村最低生活保障的補差水平以及城鎮(zhèn)其他各類養(yǎng)老金待遇保持銜接。

　　專家建議，政府財政補貼向農(nóng)村和中低收入群體傾斜，拉近城鄉(xiāng)差別，減輕貧富差距。同時，定期評估轉(zhuǎn)移支付的有效性，把握財政總體預算和中長期預算，使得政策具有可持續(xù)性。

　　首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院副院長朱俊生認為，國家應加強中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，解決中西部地區(qū)的經(jīng)濟狀況可能帶來的籌資難度，保證貧困地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，并加大財政投入，提高保障水平。

　　孫建夫表示，政府可以借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗，建立個人養(yǎng)老儲蓄賬戶管理的受托人制度和信息披露制度，結束地方商業(yè)銀行格局的非專業(yè)化的局面，確保養(yǎng)老保險資金安全和基金保值增值，讓群眾放心。

　　專家認為，管理服務既影響已領取待遇的老人的保障服務程度，又會影響為數(shù)眾多的參保農(nóng)民。林義表示，國家應立足于構建長期穩(wěn)定運行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎管理平臺，在資金投入、人員編制、辦公場所、信息網(wǎng)絡建設、外部服務支撐等方面進行規(guī)劃布局，加快基層農(nóng)村社保專業(yè)人才培養(yǎng)培訓力度。

　　同時，加強基層平臺的建設，在機構名稱、信息化平臺、辦事規(guī)程、政策宣傳口徑上至少在一個省區(qū)內(nèi)保持基本統(tǒng)一。地區(qū)間力求避免較大的差異化政策、一地一策的模式，否則會帶來新的隱患。

　　城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體系建設推進中必然面臨與其他制度的銜接。專家建議，國家抓好頂層設計，處理協(xié)調(diào)好利益關系，注重從完善機制上下功夫。同時，重視在普惠型制度建設和覆蓋面擴大上著力推進，避免因簡單提高待遇水平而引發(fā)公平的矛盾。在具體操作中應注意避免重復保障，重復計算。

　　由記者王昆、管建濤、夏軍采寫

(來源:經(jīng)濟參考報)