■ 連海平

　　公務員養(yǎng)老金在4000元左右，事業(yè)單位比公務員低20%-30%，企業(yè)養(yǎng)老金更低，大部分在1500-2000元左右。企業(yè)退休人員熱熱鬧鬧幾百元、機關退休人員不聲不響幾千元�！�—不同群體間養(yǎng)老待遇不同，一直是社會關注焦點。

　　養(yǎng)老金與每個人的切身利益密切相關，但是“雙軌”下的養(yǎng)老金著實讓不少不在體制內的中國人無法感受到“老有所依”。養(yǎng)老金“雙軌”是否要“并軌”，如何“并軌”，是否能夠實現“養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，專家觀點不一。有人認為養(yǎng)老金并軌是必須的，這是社會公平、正義、和諧的最好體現，而且宜早不宜遲；也有人認為，養(yǎng)老金并軌不應是“劫富濟貧”，而且并軌后不利于社會效率的提高。觀點的巨大差距，反映出社會利益的激烈博弈。在改革發(fā)展的關鍵期，社會保障是中國經濟、政治、社會新一輪改革的基礎工程，這個時候，國人也更需要對未來有明確的預期。養(yǎng)老金雙軌制已經處于改革的前端，改革急需頂層設計。

　　養(yǎng)老金雙軌制的由來

　　建國之初的養(yǎng)老金雖“雙軌”但差別不大

　　企業(yè)職工的基本養(yǎng)老制度始建于1951年2月《中華人民共和國勞動保險條例》，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度始建于1955年12月《國務院關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，這兩種養(yǎng)老保險制度享受條件大體相同，待遇標準互有高低。這也是最初的養(yǎng)老金雙軌制。

　　1958年養(yǎng)老制度雖“并軌”但農民養(yǎng)老沒保障

　　1958年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺，統(tǒng)一規(guī)定了職工和公職人員的養(yǎng)老。根據規(guī)定，企業(yè)職工及公職人員都不需繳納任何費用，費用源于財政，退休待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資按一定比例計發(fā)。之所以統(tǒng)一養(yǎng)老標準，是要降低公職人員的養(yǎng)老待遇，進而減輕財政負擔。

　　但養(yǎng)老城鄉(xiāng)依然有別，雖然職工和公職人員之間養(yǎng)老標準統(tǒng)一了，但城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老差別依然存在的。只有極少數老弱孤寡殘才獲得集體的保障，1956年開始施行五保戶制度，對農民孤寡老人進行救濟，但享受五保救濟的農民只占少數，據研究統(tǒng)計，1958年享受“五�！贝�遇的有519萬，占當年農村總人口的0.9%。

　　1980年后“雙軌制”回歸，差距越拉越大

　　當隨著我國市場經濟體系的建立，企業(yè)成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產者和經營者，企業(yè)職工退休金不再由國家負擔，實行社會統(tǒng)籌，即由個人、企業(yè)、國家補貼三方負擔。養(yǎng)老金的計發(fā)辦法實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，企業(yè)職工的養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金中的基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，職工的退休金多少決定于企業(yè)的經濟效益和職工的工資水平。在這種情況下，由于不同企業(yè)的經濟效益不同或者同一企業(yè)不同時期經濟效益不同，職工養(yǎng)老金水平就會不同。

　　與此同時，機關事業(yè)單位退休制度卻沒有進行相應的改革，退休金大多仍由國家支付，計發(fā)辦法也未改變，仍然保持著旱澇保收的局面，退休制度的雙軌制由此形成，從而造成廣大企業(yè)職工反映強烈的退休金水平的巨大差別。

　　本質問題是企業(yè)養(yǎng)老金太低

　　中國社科院社會政策研究所秘書長、研究員唐鈞認為，“雙軌制”是一個現象，本質問題是企業(yè)職工的退休金太低，不能維持基本生活。雖然現在企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金平均到了1800元或1900元，但是在中國講收入平均線，一定要注意，就是其實只有三分之一在平均線以上，而其余的三分之二都在平均線以下。所以，用“一軌制”來解決“雙軌制”問題是辦不到的。因為養(yǎng)老金的問題既涉及“公平”，又涉及“效率”，以一個制度要同時顧及“公平”和“效率”，是不可能的。所以，一定要用兩個制度，即一個是基本養(yǎng)老金，一個是補充養(yǎng)老金；基本養(yǎng)老金講公平，所有的中國公民都拿同樣水平的養(yǎng)老金；補充養(yǎng)老金講效率，跟工資、跟貢獻、跟效率掛鉤。

　　養(yǎng)老金“并軌”的阻力

　　“養(yǎng)老金雙軌制”改革呼聲多年，但卻雷聲大雨聲小�！罢f廢除養(yǎng)老金雙軌制這難那難，都是托辭。說白了，就是因為涉及到既得利益階層的利益了。”全國人大財經委原副主任賀鏗認為，如果說30年前改革解決的是意識形態(tài)問題，現在就是利益問題，下一步改革該做的就是破解這種利益格局。

　　全國人大代表、中國人民大學中國社會保障中心主任鄭功成認為，既得利益群體不愿意放棄是關鍵原因。但還有很重要的一個方面，就是責任怎么分、費率怎么定。因為職工處在地區(qū)分割狀態(tài)下，各地責任分擔與費率高低不同。以廣東為例，廣州市的企業(yè)為職工養(yǎng)老保險繳費占工資總額20%，深圳現在是12%�！凹偃鐝V東要啟動機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，用什么費率？還各地自搞一套？”鄭功成認為，這樣公務員待遇又會形成一個新的地區(qū)分割，情況更糟。

　　養(yǎng)老保險制度需從頂層優(yōu)化

　　抓住深化養(yǎng)老保險制度改革的關鍵，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上盡快搞好優(yōu)化制度安排的頂層設計，并在中央政府強力推動下，自上而下地理順相關關系。因為如果現行制度的缺陷不能及時得到矯正，伴隨覆蓋面與投入規(guī)模持續(xù)擴大，問題就可能更為嚴重。鄭功成認為，頂層設計的關鍵性任務就是確立新理念、排除體制性障礙、優(yōu)化制度安排。應進一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護法定養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性，提升制度的公平性與互濟性，真正形成養(yǎng)老保險多層次化，保障這一制度的可持續(xù)性。在制度優(yōu)化中，關鍵是要合理確定法定養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次與均衡責任負擔，同時理順與之相關的管理體制、財政體制。

　　機關事業(yè)單位與企業(yè)三步走向“并軌”

　　鄭功成認為，解決辦法就是為機關事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相似的社會養(yǎng)老保險制度，真正實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發(fā)辦法一致。鄭功成提出三步走改革方案。第一步，機關事業(yè)單位工作人員像企業(yè)職工一樣承擔起相應的繳費義務。第二步，對機關事業(yè)單位工作人員退休金進行結構分解，改為“基本養(yǎng)老保險金”與“職業(yè)年金”。其中“基本養(yǎng)老保險金”與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險金”相同，“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”對應。第三步，放棄機關事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機制，代之以與“企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法”一樣的機制。

　　使職工基本養(yǎng)老保險成為核心制度

　　中國人民大學中國社會保障研究中心魯全認為，我國城鎮(zhèn)化的三種基本方式對應著三類人群的養(yǎng)老保險問題。第一種方式是農村富余勞動力大量進城。它迫切要求打破戶籍限制，將勞動關系作為參加職工養(yǎng)老保險的基本標準，從而提高農民工的參保率。第二種方式是通過土地征用實現城鎮(zhèn)地域擴張。它要求處理好征地補償與被征地人群養(yǎng)老保障之間的關系，避免失地農民陷入老年貧困的境地。第三種方式是農業(yè)產業(yè)化使一些傳統(tǒng)農業(yè)勞動者的就業(yè)方式從自我雇傭變?yōu)楸还蛡颉Ｋ�要求將就業(yè)方式而非產業(yè)性質作為參保的標準，即讓這部分被雇傭的農業(yè)勞動者參加職工養(yǎng)老保險而非農民養(yǎng)老保險。

　　我國目前有2億多農民工，未來20年還有約3億農村人口要轉移到城鎮(zhèn)。這就是說，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，大多數勞動者都應參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，從而使這一制度成為養(yǎng)老保險體系的核心制度。同時，城鎮(zhèn)化將使更多傳統(tǒng)農業(yè)勞動者的職業(yè)身份和就業(yè)方式發(fā)生變化，將有越來越多的年輕勞動者加入職工基本養(yǎng)老保險制度，從而將優(yōu)化這一制度的參保人員結構，增強制度的自我平衡能力與財務可持續(xù)性。

(來源:濱海時報)