過去的改革是圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而展開的。盡管這項(xiàng)改革還沒有完成，但現(xiàn)在僅僅著眼于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。十八大報(bào)告提出“五位一體”的建設(shè)，實(shí)際上就是在超越經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。如果用一個(gè)概念來概括，“五位一體”的建設(shè)可以表述為社會(huì)主義公共治理體制的建設(shè)。

　　公共治理，或說國(guó)家治理，本意就涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等各個(gè)方面。下一步改革，就應(yīng)當(dāng)是整體的改革，而不是某一方面的改革�！绊攲釉O(shè)計(jì)”的內(nèi)涵不在“設(shè)計(jì)”而在“頂層”，即以系統(tǒng)思維、從整體出發(fā)來協(xié)同推動(dòng)改革。

　　如何推進(jìn)改革，建立社會(huì)主義公共治理體制？我的看法初步歸納為：以城鎮(zhèn)化為基點(diǎn)，以財(cái)稅改革為突破口，建立社會(huì)主義公共治理體制。

　　以城鎮(zhèn)化為基點(diǎn)

　　對(duì)城鎮(zhèn)化的理解，應(yīng)該更多從改革的層面看。人口的城鎮(zhèn)化、家庭的城鎮(zhèn)化，也就是現(xiàn)在講的農(nóng)民變市民這個(gè)過程，不只是經(jīng)濟(jì)過程，更是社會(huì)要素重新組織的社會(huì)過程。進(jìn)一步說，是公共化過程，是分散、個(gè)體化的農(nóng)耕文明向集中、公共化的城市文明過渡的過程。要使這個(gè)過程順暢、順利，需要解構(gòu)以城鄉(xiāng)分治為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共治理方式，重構(gòu)適合城市文明的新的公共治理方式。

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首先要解決什么問題？現(xiàn)在51%的城鎮(zhèn)化率，實(shí)際上其中還有16%的人不是市民待遇，因此首先要解決這部分人的問題。現(xiàn)有51%的城鎮(zhèn)化率做實(shí)了，解決了存量問題，再說提高城鎮(zhèn)化率。

　　這涉及一系列體制改革問題，不只是戶籍變更，還需要巨額財(cái)力支撐。這涉及財(cái)稅問題，涉及產(chǎn)業(yè)支撐問題，也涉及這部分人就業(yè)能力問題。從城鎮(zhèn)化這個(gè)角度看，作為一個(gè)基點(diǎn)，所輻射的問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，而是包括民主參與、文化調(diào)適、生態(tài)文明、社會(huì)理性等方方面面屬于公共治理的問題。所以，從現(xiàn)階段國(guó)情來看，以建設(shè)社會(huì)主義公共治理體制為方向的新時(shí)期改革，應(yīng)以城鎮(zhèn)化為基點(diǎn)。

　　以財(cái)稅改革為突破口

　　構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家的一些基本制度發(fā)源于財(cái)權(quán)的歸屬與控制。對(duì)財(cái)稅的認(rèn)識(shí)，我覺得不要從部門和機(jī)構(gòu)的角度看，而是要把它當(dāng)成公共治理的基本制度。它涉及公共資源配置的規(guī)則問題，關(guān)乎民眾利益，既是一個(gè)資源配置問題，也是一個(gè)利益分配問題。

　　這里有幾個(gè)問題需要展開來談。

　　第一，財(cái)政溝通。財(cái)政透明很重要，但財(cái)政溝通更重要。財(cái)政溝通應(yīng)當(dāng)是一個(gè)制度，是政府和百姓之間互動(dòng)的一個(gè)制度。雖然參與式預(yù)算、聽證會(huì)、與人大代表座談等也是財(cái)政溝通的一些形式，但缺乏制度安排。沒有足夠有效的溝通，財(cái)政透明度再高，其成效也是有限的。同樣的數(shù)據(jù)為什么會(huì)有不同的結(jié)論？因?yàn)槔斫獠灰粯印Ｒ�達(dá)到理解一致，就需要溝通�！�

　　第二，公共產(chǎn)權(quán)的改革。公有制為主體是基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容，那么，這個(gè)公有制在財(cái)政上應(yīng)該有所體現(xiàn)。我們的財(cái)政收入里主要是稅，規(guī)模巨大的公共產(chǎn)權(quán)的收益到哪兒去了？公共資源收益怎么共享？這個(gè)問題沒有破題。例如自然資源，包括礦產(chǎn)、土地、森林、水體、灘涂等，這些資源的收益應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政讓百姓共享。但在“國(guó)家所有，分級(jí)管理”的原則下，變成了部門所有、分級(jí)所有，百姓無(wú)法享受公共資源收益。

　　第三，國(guó)家預(yù)算。這是非常重要的問題�，F(xiàn)在的預(yù)算是政府管錢的工具，而不是約束政府的工具。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各個(gè)部門都想多要，就是因?yàn)轭A(yù)算起不到約束政府部門的作用，無(wú)法把各個(gè)部門手里的錢變成一種責(zé)任。所以現(xiàn)在的預(yù)算改革，就是要把預(yù)算的本來面目給恢復(fù)了。

　　第四，財(cái)政體制。在財(cái)政體制改革問題上，簡(jiǎn)單地把財(cái)政聯(lián)邦主義的思路拿過來，想分級(jí)吃飯，分家自治，這是不現(xiàn)實(shí)的，是不可能的。我們現(xiàn)在最主要的任務(wù)，是約束各個(gè)部門，避免各個(gè)部門自行其是、政出多門。當(dāng)前財(cái)政體制改革的方向應(yīng)當(dāng)是建立符合國(guó)情的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，而不是分級(jí)自治的財(cái)政聯(lián)邦主義。

　　第五，結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)構(gòu)性減稅現(xiàn)在全面推進(jìn)，今年“兩會(huì)”以后，應(yīng)該會(huì)有很大進(jìn)展。小微企業(yè)的減稅應(yīng)是重點(diǎn)，城鎮(zhèn)化離不開小微企業(yè)。大幅度減輕小微企業(yè)稅負(fù)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，創(chuàng)業(yè)積極性高了，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐就有了基礎(chǔ)。光搞大型的“鐵公基”來提供城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐、解決就業(yè)，是不現(xiàn)實(shí)的。

　　財(cái)稅改革，一方面為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，另一方面也有助于城鄉(xiāng)分治問題的解決，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。如果真正把預(yù)算作為約束政府工具的話，政府職能轉(zhuǎn)變就好辦了。財(cái)政不只是改善民生、提供公共服務(wù)，更重要的是人民意志如何通過稅收和預(yù)算來體現(xiàn)。這恰恰是公共治理的核心問題。

　　公共治理，法治優(yōu)先

　　社會(huì)主義的本質(zhì)要求是走向共同富裕，在多元互動(dòng)條件下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。所以，完善社會(huì)主義制度，并不是有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就夠了，還需要建立社會(huì)主義的公共治理體制，而后者是比前者更艱巨、更復(fù)雜的任務(wù)。

　　公共治理涉及很多問題，當(dāng)下最重要的是法治。有了法治，才有穩(wěn)定、公平正義可言。

　　建立法治經(jīng)濟(jì)，這是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本方向。市場(chǎng)化改革，就是向市場(chǎng)放權(quán)，強(qiáng)化市場(chǎng)的自組織能力，在配置資源中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　建立法治社會(huì)，這是改革社會(huì)體制應(yīng)遵循的基本方向。社會(huì)改革，就是向社會(huì)放權(quán)，強(qiáng)化社會(huì)的自組織能力，讓社會(huì)去配置社會(huì)資源。但現(xiàn)在更多的是從社會(huì)管控角度來看這個(gè)問題。

　　建立法治政府，這是政府改革的方向。這就要求用法治的思維來推進(jìn)政府改革，用規(guī)則約束政府行為。規(guī)則意識(shí)，應(yīng)首先在政府中樹立起來。政府有了規(guī)則意識(shí)，就會(huì)帶動(dòng)全社會(huì)。當(dāng)前最大的問題是公共部門內(nèi)部缺乏規(guī)則意識(shí)。

　　如果有了法治經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、法治政府，我覺得社會(huì)主義公共治理體制也就差不多到位了。先把這些現(xiàn)實(shí)問題一個(gè)一個(gè)解決好，再往前走。按照國(guó)情踏踏實(shí)實(shí)走下去，就會(huì)走出一條“中國(guó)道路”，那將是對(duì)人類的巨大貢獻(xiàn)。 （劉尚希）