新華網(wǎng)消息 5月上旬，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在山東省人大財(cái)經(jīng)委主任委員杜昌祚同志的陪同下，先后到山東東營(yíng)、濰坊、濱州、濟(jì)南、泰安、棗莊等地，深入社區(qū)街道、城中村改造現(xiàn)場(chǎng)、企業(yè)車間、居民家中，重點(diǎn)就推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化進(jìn)行考察調(diào)研。

　　在濟(jì)南召開(kāi)的座談會(huì)上，山東省政府相關(guān)部門就新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作情況向考察組作了匯報(bào)。辜勝阻認(rèn)為，山東省農(nóng)民工90%以上的是在本省流動(dòng)，城鎮(zhèn)化最大的特點(diǎn)是就地轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的涉及面廣的系統(tǒng)工程。推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型需要深化一系列相關(guān)配套改革和科學(xué)規(guī)劃，而改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于解決“人如何市民化”、“錢如何籌集”、“地如何集約使用”和“空間怎樣科學(xué)布局”四大問(wèn)題。

　　辜勝阻表示，公共服務(wù)體制改革是新型城鎮(zhèn)化的首要問(wèn)題。深化公共服務(wù)體制改革，首先要推進(jìn)基本公共服務(wù)從廣度和深度兩個(gè)層面向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，讓轉(zhuǎn)移人口有穩(wěn)定的就業(yè)、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等和安居樂(lè)業(yè)，解決“人如何市民化”問(wèn)題。當(dāng)前尤其要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)”等基本公共服務(wù)供給。

　　第一，完善教育經(jīng)費(fèi)保障體制，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育的投入，全面實(shí)行農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的政策，逐步降低隨遷子女接受高中教育的進(jìn)入門檻。在解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，要著力破解異地高考困局，進(jìn)行科學(xué)的異地高考制度的頂層設(shè)計(jì)，從全國(guó)通盤考慮研究和出臺(tái)異地高考制度安排，使長(zhǎng)期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考。山東省在全國(guó)率先提出允許非戶籍考生在流入地參加高考，2014年起，有完整山東省高中學(xué)校學(xué)籍與學(xué)習(xí)經(jīng)歷的合格畢業(yè)生可在山東省就地參加高考，與本地生享有同等錄取待遇。

　　第二，深化醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，逐步將農(nóng)民工及隨遷家屬納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系，合理配置醫(yī)療服務(wù)資源，重視社區(qū)衛(wèi)生組織保障農(nóng)民工醫(yī)療服務(wù)的重要作用。

　　第三，深化保障房制度改革，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的住房門檻，并從增大資金支持力度和增加住房供給兩個(gè)方面，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)“住有所居”。要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)民工保障房為重點(diǎn)，擴(kuò)大保障房房源，多渠道增加農(nóng)民工住房供給，保障農(nóng)民工能夠“有得住”。

　　第四，針對(duì)農(nóng)民工不同類型和具體情況，構(gòu)建和完善與農(nóng)民工構(gòu)成和特點(diǎn)相匹配的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)要提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，建立有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。為加快城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合步伐，山東省省政府將其列入今年民生實(shí)事，計(jì)劃上半年出臺(tái)相關(guān)政策，兩項(xiàng)制度合并實(shí)施后參保農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇將實(shí)現(xiàn)同步發(fā)放、同步增長(zhǎng)。同時(shí)山東省不斷完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，推動(dòng)流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民工辦理跨省及省內(nèi)跨市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、省內(nèi)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)現(xiàn)“無(wú)障礙”。

　　——市民化是一個(gè)長(zhǎng)期融入過(guò)程，應(yīng)通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)和文化牽引提高農(nóng)民工素質(zhì)，使其更好地融入城市。為此，構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，營(yíng)造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化。

　　——推動(dòng)戶籍制度改革，要采取“因城而異，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，分步重點(diǎn)推進(jìn)解決“沉淀型”農(nóng)民工流動(dòng)人口及新生代農(nóng)民工落戶問(wèn)題，實(shí)施統(tǒng)一的居住證制度，并使居住證成為提供基本公共服務(wù)的依據(jù)。

　　辜勝阻認(rèn)為，要建立多元化的改革成本分擔(dān)機(jī)制和市場(chǎng)化的投融資機(jī)制，解決城鎮(zhèn)化“錢從何處來(lái)”的問(wèn)題。

　　一要建立中央政府和地方政府及政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，多渠道分擔(dān)市民化的改革成本。首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔(dān)辦法，深化財(cái)稅體制改革，努力使地方財(cái)力與事權(quán)相匹配。中央政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)提升地方政府公共服務(wù)能力的支持力度，并承擔(dān)農(nóng)民工市民化的特殊性支出；設(shè)計(jì)和推進(jìn)相關(guān)稅收制度改革，規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源，提高地方政府承擔(dān)市民化的能力。

　　其次，要完善政府、企業(yè)以及個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。地方政府要逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財(cái)政支出中的比例，集中解決教育、醫(yī)療、社會(huì)保障及保障房等基本公共服務(wù)支出問(wèn)題。企業(yè)要順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化提高農(nóng)民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會(huì)保險(xiǎn)以及分擔(dān)保障房的部分成本支出。要推進(jìn)金融改革特別是農(nóng)地金融的改革，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。

　　二要建立市場(chǎng)化的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，積極引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”的“兩只手”作用，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民工的就業(yè)水平和收入水平。

　　政府要重視市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性力量，擴(kuò)大民間投資和發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，提高產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力。要尊重企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主體地位，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)企業(yè)集聚發(fā)展實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，夯實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。要構(gòu)建“進(jìn)城打工學(xué)習(xí)—回流創(chuàng)業(yè)實(shí)踐”機(jī)制，依靠廣大民眾強(qiáng)烈的自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的欲望，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和草根經(jīng)濟(jì)，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民工更好融入城市的能力。要發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)和草根金融，為農(nóng)民工的草根創(chuàng)業(yè)和草根經(jīng)濟(jì)提供金融支持。

　　此外，推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)在城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會(huì)事業(yè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財(cái)稅扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。泰安新泰市青云街道福田社區(qū)以道路貨物運(yùn)輸、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、物業(yè)管理為支柱的多家集體企業(yè)，2013年實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)純收入達(dá)2800萬(wàn)元，為立足自身推進(jìn)城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)均等化提供了資金保障。

　　辜勝阻提出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的物質(zhì)要素是土地，要完善“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)，確保進(jìn)城農(nóng)民工土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)土地高效集約使用，解決“地如何使用”的問(wèn)題。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本，農(nóng)村土地制度是土地問(wèn)題的核心。農(nóng)民只有擁有離開(kāi)土地的選擇權(quán)和處置土地的自主權(quán)，才能擁有市民化的基礎(chǔ)。為此，要深化土地制度的改革，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，對(duì)土地“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對(duì)性的制度改革，推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能工作，完善農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，控制征地規(guī)模和提高用地集約度，解決農(nóng)民工進(jìn)城的“后顧之憂”。

　　首先，要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提條件，是農(nóng)民工自主處置土地和獲取土地收益的根本依據(jù)。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能，把直接用于生產(chǎn)的土地所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶個(gè)體，發(fā)放相應(yīng)的證書(shū)予以登記確認(rèn)；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，并通過(guò)折股量化等形式分配到個(gè)人。

　　其次，要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化配置程度，降低農(nóng)民與土地“松綁”的難度。土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)行土地管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，不僅有利于盤活農(nóng)村集體存量土地，提高土地利用效率，減少土地資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)土地集約規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還有利于增加農(nóng)民和農(nóng)村集體收入，增加農(nóng)民工進(jìn)城置業(yè)創(chuàng)業(yè)的資本。要遵循農(nóng)民自愿和協(xié)商一致的原則，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工將承包地和宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要賦予農(nóng)民對(duì)承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權(quán)，允許農(nóng)民依法對(duì)土地以出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈(zèng)與、繼承、作價(jià)入股等方式流轉(zhuǎn)。要研究推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，發(fā)揮土地作為致富資本的功能。

　　最后，要完善征地制度和用地制度，增加農(nóng)民工土地增值收益，控制征地規(guī)模，提高用地集約度。要改革征地補(bǔ)償制度，合理確定國(guó)家、地方政府、集體和個(gè)人的收益分配辦法，提高農(nóng)民在土地增值中的比例，防止地方以地生財(cái)而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。要嚴(yán)格控制征占規(guī)模，探索建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納進(jìn)入城市落戶人口規(guī)模相掛鉤的土地利用機(jī)制。要提高城鎮(zhèn)用地集約度，通過(guò)相對(duì)集中布局城市建筑設(shè)施、密集組團(tuán)發(fā)展等方式節(jié)約用地，提高建成區(qū)人口密度，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。

　　辜勝阻強(qiáng)調(diào)，均衡城鎮(zhèn)化要優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，需要構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次城鎮(zhèn)體系，充分發(fā)揮大城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射效應(yīng)，通過(guò)城市群建設(shè)，以大帶小，促進(jìn)不同規(guī)模城市協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展應(yīng)形成科學(xué)合理的新布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局，城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)鍵在于堅(jiān)持“兩條腿走路”：

　　一是大力發(fā)展城市群來(lái)發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，以大帶小、合理分工，充分發(fā)揮大城市要素集聚的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和中小城市吸納就業(yè)的社會(huì)效益；

　　二是通過(guò)發(fā)展中小城市和做大縣城來(lái)鼓勵(lì)更多的人就地城鎮(zhèn)化，減少城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“候鳥(niǎo)型”和“鐘擺式”人口流動(dòng)帶來(lái)的巨大社會(huì)代價(jià)。山東省將城鎮(zhèn)化空間布局分為城市群、區(qū)域中心城市、縣域中心城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)五個(gè)層級(jí),重點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。城市群建設(shè)是未來(lái)山東半島推動(dòng)城鎮(zhèn)化的大方向。城市群不僅可以發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且還能增強(qiáng)周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提高中小城市吸引力，實(shí)現(xiàn)大城市和中小城市的協(xié)同共贏發(fā)展。

　　山東半島城市群建設(shè)應(yīng)尊重城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃，建立超越市縣的協(xié)調(diào)機(jī)制，打破資源分散、行政分割、管理分治所形成的壁壘，形成互補(bǔ)、共榮、多贏的局面。要理順城市群內(nèi)核心城市和大中小城市之間的關(guān)系，科學(xué)定位不同城市的發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)特色和功能定位，依托核心城市，以大帶小，進(jìn)行大中小城市和小城鎮(zhèn)梯度建設(shè)，形成不同城市合理的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系，推進(jìn)共同市場(chǎng)建設(shè)。要利用其外向型區(qū)位優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌發(fā)展海、陸、空各種運(yùn)輸方式，完善城市間和城市內(nèi)部的快速交通體系。在這個(gè)過(guò)程中，重視社區(qū)建設(shè)成為山東省城鎮(zhèn)化的另一個(gè)重要特色。部分地區(qū)通過(guò)“三集中”，即人口向城鎮(zhèn)社區(qū)集中、企業(yè)向園區(qū)集中、土地向種田能手和經(jīng)營(yíng)大戶集中，奠定社區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，讓他們?cè)诰蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療教育、住房保障、民主政治權(quán)利等方面逐步與市民同權(quán)，加快了農(nóng)村城市化進(jìn)程。

　　泰安新泰市青云街道福田社區(qū)是依托社區(qū)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的典型。該社區(qū)原本是個(gè)叫周家村的城郊村，老戶居民368戶，人口1186人，現(xiàn)在社區(qū)居民達(dá)到6000戶，20000余人。近年來(lái)，在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大后，社區(qū)大力實(shí)施民心工程，著重解決居民住房、子女入學(xué)、社保投入等問(wèn)題，提高社區(qū)居民的福利待遇，讓居民共享發(fā)展成果，社區(qū)居民基本過(guò)上了市民的生活。但是這種社區(qū)城鎮(zhèn)化的模式有其局限性，只能在有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須更加注重以縣城為中心的城鎮(zhèn)化道路。縣城和縣域重點(diǎn)鎮(zhèn)是聯(lián)接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)和統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺(tái)，是城市之“尾”，是農(nóng)村城鎮(zhèn)之“首”，能為推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化提供更為廣闊的空間。從山東看，2005—2011年全省年均轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力142萬(wàn)人，其中約27%在鎮(zhèn)內(nèi)，50%在縣內(nèi)，70%在市內(nèi)，90%在省內(nèi)。要把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)。（許 謹(jǐn) 劉江日 李洪斌 鄭 超 ）