方案 1

八大修改建議

1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，一度在登記人口信息、證明公民身份、維護(hù)社會(huì)秩序等方面發(fā)揮了積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，已經(jīng)越來(lái)越表現(xiàn)出各種不適應(yīng)，很多內(nèi)容在實(shí)踐中已被虛置或突破，應(yīng)該適時(shí)進(jìn)行修改完善。具體建議如下：

●調(diào)整限制流動(dòng)價(jià)值取向。1958年出臺(tái)《戶(hù)口登記條例》的主要目的是限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。新中國(guó)成立后，由于耕地不足、副業(yè)不發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)職工待遇相對(duì)優(yōu)厚等原因，出現(xiàn)了新中國(guó)成立初期第一次民工潮。農(nóng)村人口大量涌入城市，極大沖擊了城市的各項(xiàng)建設(shè)和正常的生活秩序，造成城市交通、住房、糧食供應(yīng)、社會(huì)治安等方面的緊張局面，所以要限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。這一立法價(jià)值取向顯然已不符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)力自由配置和加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的要求。因此，修改《戶(hù)口登記條例》就應(yīng)當(dāng)摒棄限制人口流動(dòng)的價(jià)值取向，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，逐步地實(shí)現(xiàn)公民的自由遷徙權(quán)利。

●禁止各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排與戶(hù)口掛鉤。現(xiàn)有戶(hù)籍制度之所以屢受詬病，并非因?yàn)閼?hù)口登記這一制度本身存在問(wèn)題，而是因?yàn)榫蜆I(yè)、教育、住房、社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)全都依附于戶(hù)口之上，戶(hù)口逐漸異化為利益分配的工具，不同的戶(hù)口意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的差別。所以，修改《戶(hù)口登記條例》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，戶(hù)口登記的本質(zhì)功能是對(duì)人口基本信息的行政登記和確認(rèn)，除此以外不應(yīng)承擔(dān)其他功能。因此，禁止各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排與戶(hù)口掛鉤，不能以戶(hù)口登記信息為標(biāo)準(zhǔn)，將人口劃分為農(nóng)村人口、城市人口，或者戶(hù)籍人口、暫住人口（流動(dòng)人口），進(jìn)而賦予差別性的權(quán)益待遇。

●建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。1958年《戶(hù)口登記條例》在協(xié)助辦理戶(hù)口登記、戶(hù)口簿發(fā)放、死亡登記、遷入登記等諸多制度設(shè)計(jì)上區(qū)分了農(nóng)村和城市，這在城鄉(xiāng)差別逐漸縮小、通訊信息技術(shù)發(fā)達(dá)的當(dāng)代社會(huì)，已經(jīng)失去了存在的客觀基礎(chǔ)。修改《戶(hù)口登記條例》，要規(guī)定建立城鄉(xiāng)一體的戶(hù)口登記制度，并將人口統(tǒng)計(jì)、人口普查等工作規(guī)范化。同時(shí)，要建立全國(guó)統(tǒng)一的人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)戶(hù)口登記地與經(jīng)常居住地人口信息的互聯(lián)互通。

●消除戶(hù)口遷移的障礙。1958年《戶(hù)口登記條例》第10條規(guī)定確立了嚴(yán)格的戶(hù)口遷移制度，并在實(shí)踐操作中衍生出戶(hù)口遷移審批和憑證落戶(hù)制度。這種嚴(yán)控戶(hù)口遷移的政策既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精神，也早已在很多地方的戶(hù)籍改革實(shí)踐中被突破。修改《戶(hù)口登記條例》應(yīng)當(dāng)廢除這一條款，從制度上為人口流動(dòng)的提供基礎(chǔ)保障。

●明確分類(lèi)城鎮(zhèn)落戶(hù)原則。貫徹中央加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的要求，修改《戶(hù)口登記條例》，要按照城鎮(zhèn)規(guī)模、區(qū)域位置等標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分不同的城鎮(zhèn)類(lèi)型，以合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所為基礎(chǔ)，根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力，分類(lèi)明確不同的落戶(hù)原則，重點(diǎn)放開(kāi)中小城市落戶(hù)政策，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供制度通道。

●改革暫住登記制度。1958年《戶(hù)口登記條例》第15條規(guī)定和第16條規(guī)定，這種限制暫住時(shí)間的規(guī)定早已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。修改《戶(hù)口登記條例》，要將“暫住”登記改為“居住”登記，同時(shí)取消暫住的時(shí)間限制。

●創(chuàng)新居住證制度。盡管《戶(hù)口登記條例》的基本功能是人口信息登記，但考慮到幾十年來(lái)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利已經(jīng)與戶(hù)口纏繞、捆綁在一起的現(xiàn)狀，修改《戶(hù)口登記條例》就不能不考慮同步改善進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益待遇。應(yīng)當(dāng)推行居住證制度，根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員在城市的居住、就業(yè)、參加社會(huì)保險(xiǎn)的年限，綜合考慮其他對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，逐步賦予流動(dòng)人口市民待遇。

●修改不合時(shí)宜的用語(yǔ)。1958年《戶(hù)口登記條例》中“合作社”、“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)”、“被逮捕的人犯”、“反革命分子”等用語(yǔ)，是特定歷史環(huán)境下的稱(chēng)謂，現(xiàn)在應(yīng)該改為“村民委員會(huì)”、“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”、“犯罪嫌疑人”等用語(yǔ)。

□姚兵（北京市社會(huì)科學(xué)院副研究員）

方案 2

只須依法行政

現(xiàn)行戶(hù)口政策飽受詬病，非議集中在三個(gè)方面：大部分居民戶(hù)口不能隨人遷往城市或大城市，需要遷入地公安批準(zhǔn)，而絕大部分不批準(zhǔn)；部分嬰兒戶(hù)口不能在城市出生地登記；戶(hù)口分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。以戶(hù)口不在本地為借口，剝奪外地戶(hù)口本地常住居民的部分合法權(quán)益，如設(shè)定本地高考報(bào)名的戶(hù)口限制門(mén)檻、不得購(gòu)福利房、購(gòu)房購(gòu)車(chē)限制等。

我國(guó)實(shí)際是有戶(hù)口管理專(zhuān)門(mén)法律的，即1958年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》。該法規(guī)定：1、全國(guó)統(tǒng)一為居民戶(hù)口，沒(méi)有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口之分（第二條）；2、公民常住戶(hù)口應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽诮?jīng)常居住地（第六條），常住地變更時(shí)應(yīng)及時(shí)遷移戶(hù)口；3、嬰兒出生后，由戶(hù)主等向嬰兒常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記（第七條）。該法對(duì)戶(hù)口登記原則，遷移和出生登記、統(tǒng)一的居民戶(hù)口等方面都有了明確的規(guī)定，如認(rèn)真執(zhí)行，完全可以滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)于戶(hù)口登記的需要。

問(wèn)題是，為什么數(shù)十年來(lái)一直未能實(shí)現(xiàn)公眾的需求？當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于戶(hù)口遷移的規(guī)定》的通知[國(guó)發(fā)（1977）140號(hào)]，規(guī)定戶(hù)口遷移從農(nóng)村到城市、從小城市到大城市要公安批準(zhǔn)。之后，國(guó)務(wù)院和公安部又出臺(tái)一系列文件進(jìn)一步規(guī)定戶(hù)口遷移需公安辦理戶(hù)口準(zhǔn)遷證，嬰兒戶(hù)口只能登記在父母的戶(hù)口登記地。

鑒于種種影響，如何改革？目前有“戶(hù)籍改革”和“廢除戶(hù)籍”兩派呼聲�！皯�(hù)籍改革”派的主要訴求是戶(hù)口自由遷移，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口分類(lèi)應(yīng)統(tǒng)一為居民戶(hù)口，但這些訴求《戶(hù)口登記條例》已有明確規(guī)定，執(zhí)行即可，因此根本不需要所謂的戶(hù)籍改革�！皬U除戶(hù)籍”派之所以主張廢除，是因?yàn)榈胤秸�府以常住�?hù)口不在本地為由，對(duì)非本地戶(hù)口常住居民在社會(huì)福利、教育、就業(yè)等方面進(jìn)行非法權(quán)利限制，特別是對(duì)“農(nóng)民工”的歧視，他們認(rèn)為這些都是戶(hù)口制度帶來(lái)的，希望廢除戶(hù)籍制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

其實(shí)，以非本地戶(hù)口為借口的不公政策，違反的是我國(guó)教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保障方面的法律，應(yīng)由對(duì)應(yīng)的法律去調(diào)整。我國(guó)沒(méi)有任何一部法律規(guī)定公民的教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)與常住戶(hù)口相聯(lián)系。只要監(jiān)督各地政府和公安部門(mén)執(zhí)行《戶(hù)口登記條例》和教育法、勞動(dòng)法和社會(huì)福利相關(guān)的法律法規(guī)，這些不公就會(huì)得到有效改變。

戶(hù)口法定沒(méi)有限制人口遷移的功能，實(shí)際也沒(méi)有此作用。改革開(kāi)放30多年來(lái)，幾億外地戶(hù)口常住人口已經(jīng)完成了從農(nóng)村到城市、從小城市到大城市的歷史性自由遷移，非法限制他們戶(hù)口隨人遷移沒(méi)有阻擋住任何人奔向城市的堅(jiān)定步伐。故執(zhí)行戶(hù)口登記條例隨人遷移戶(hù)口，不會(huì)發(fā)生人口涌向城市的情況。沒(méi)戶(hù)口，該來(lái)的還是來(lái)；有戶(hù)口，不該來(lái)的還是不來(lái)。

嚴(yán)格地說(shuō)，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)多個(gè)城市自行實(shí)施的居住證制度也是涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)立即停止。憲法、居民身份證法、教育法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等都規(guī)定，公民、受教育者、消費(fèi)者在法律上一律平等，地方的居住證規(guī)定限制了部分居民的居住權(quán)、受教育權(quán)、購(gòu)房權(quán)、享受社會(huì)福利權(quán)。如果把有本地戶(hù)口和身份證的人看做是一等居民，那居住證者就是二等居民、沒(méi)戶(hù)口沒(méi)居住證只能辦理暫住證的居民就是三等居民。

所以，我認(rèn)為戶(hù)口問(wèn)題的關(guān)鍵不是改革也無(wú)需改革，而是糾正現(xiàn)行戶(hù)口管理的違法行為，依法行政。

□程海（北京律師）

訪談嘉賓：

馬懷德 著名行政法學(xué)者，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)

1 比較

“落實(shí)”會(huì)固化戶(hù)籍 “修改”才順應(yīng)趨勢(shì)

《戶(hù)口登記條例》作為戶(hù)籍制度的基本法律依據(jù)，其本質(zhì)是為了維護(hù)社會(huì)秩序，限制人口流動(dòng)，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。如果短期內(nèi)無(wú)法終止戶(hù)籍制度，就應(yīng)該加緊修改限制人口流動(dòng)的《戶(hù)口登記條例》。

新京報(bào)：曾有媒體感慨，“《戶(hù)口登記條例》：我們差點(diǎn)把你遺忘”。可以說(shuō)，這部法律與我們每一個(gè)人休戚相關(guān)，為何在現(xiàn)實(shí)生活中我們卻極少用它去維護(hù)自己的權(quán)益，幾近把它淡忘？

馬懷德：《戶(hù)口登記條例》這個(gè)條例是否存在，或者這個(gè)條例是否發(fā)揮作用，似乎我們印象并不深刻，為什么？因?yàn)椤稇?hù)口登記條例》最初奠定了戶(hù)籍制度的法律基礎(chǔ)，后來(lái)靠公安部和其他部門(mén)的各種紅頭文件逐漸強(qiáng)化了戶(hù)籍制度，以至于人們只知道戶(hù)籍制度，而忘了其最初的依據(jù)。

像這種情況，我認(rèn)為說(shuō)“遺忘”不是很準(zhǔn)確，因?yàn)榭梢赃z忘條例，但不可能遺忘戶(hù)籍制度。戶(hù)籍制度建立后一直被逐步強(qiáng)化，人們的衣食住行、生老病死都跟戶(hù)籍制度牢不可分�！稇�(hù)口登記條例》和后來(lái)的國(guó)務(wù)院法規(guī)、公安部規(guī)章和紅頭文件不僅沒(méi)有弱化而是強(qiáng)化了戶(hù)籍制度，形成了堅(jiān)固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)。一些社會(huì)不公平現(xiàn)象，民眾的不滿(mǎn)情緒，甚至頻繁發(fā)生的群體性事件，都源于這種戶(hù)籍制度，而戶(hù)籍制度最初的法律基礎(chǔ)，就是這個(gè)《戶(hù)口登記條例》。

新京報(bào)：針對(duì)《戶(hù)口登記條例》，現(xiàn)在有兩種不同的方案，一種支持修改，作者提出了8點(diǎn)修改意見(jiàn)，一種支持落實(shí)，作者提出按照上位法優(yōu)于下位法的原則，撤銷(xiāo)作為下位法的公安部各相關(guān)規(guī)章。你支持哪一種看法？

馬懷德：比較而言，我認(rèn)為第一個(gè)方案，也就是修改《戶(hù)口登記條例》比較合適。

《戶(hù)口登記條例》是1958年出臺(tái)的，雖然它是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，但是從今天的眼光來(lái)看，這部年代久遠(yuǎn)的法律五十多年沒(méi)有修改，可以算得上是中國(guó)目前有效的最老法律之一，與今天的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)極不相稱(chēng)。在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和信息化的社會(huì)大背景下，在人口管理的新要求下，它的存在顯得非常不適應(yīng)，應(yīng)該盡快地修改完善。

新京報(bào)：從1958年施行到現(xiàn)在，確實(shí)也成老古董了，里面涉及的一些表述都有鮮明的時(shí)代特征，看起來(lái)有些荒誕。

馬懷德：《戶(hù)口登記條例》的很多條款在今天肯定是沒(méi)辦法執(zhí)行的，也無(wú)法正確地適用，里面有不少字眼，像“反革命分子”、“合作社”、“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)”、“被逮捕的人犯”等，很多語(yǔ)言跟今天距離得太遠(yuǎn)，形成了隔膜。

一部過(guò)時(shí)的，沒(méi)辦法正常理解和適用的法律，應(yīng)該及時(shí)地修改和完善，否則會(huì)影響法治的權(quán)威和和法律的尊嚴(yán)。當(dāng)然，修改這部法律的最重要原因，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化、信息化和市場(chǎng)化的進(jìn)程日益加快，在這樣一個(gè)大的背景下，一部1958年的法律是沒(méi)辦法繼續(xù)很好地適用。

新京報(bào)：兩種方案雖觀點(diǎn)迥異，似乎都各有其道理，為什么會(huì)這樣？

馬懷德：“落實(shí)”會(huì)固化戶(hù)籍，“修改”才順應(yīng)趨勢(shì)。這是因?yàn)椋�《�?hù)口登記條例》作為戶(hù)籍制度的基本法律依據(jù)，其本質(zhì)是為了維護(hù)社會(huì)秩序，限制人口流動(dòng)，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。有關(guān)條款明確限制農(nóng)村人口流動(dòng)到城市，按照規(guī)定，“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。”從今天的眼光看，這些規(guī)定既不合理，也不現(xiàn)實(shí)�，F(xiàn)在大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，一方面支持了城市建設(shè)發(fā)展，另一方面，也無(wú)形中推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果嚴(yán)格執(zhí)行《戶(hù)口登記條例》，用過(guò)時(shí)的戶(hù)籍制度阻礙這一進(jìn)程，只能造成新的城市二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)不公。因此，從現(xiàn)在人口流動(dòng)的規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，我主張，如果短期內(nèi)無(wú)法終止戶(hù)籍制度，就應(yīng)該加緊修改限制人口流動(dòng)的《戶(hù)口登記條例》，順應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)公平。

2 剖析

新城鎮(zhèn)化需改革滯后的戶(hù)籍制度

人的自由流動(dòng)，一直以來(lái)的障礙就是戶(hù)口，現(xiàn)在雖然事實(shí)上已經(jīng)突破了這個(gè)障礙，但是法律上還沒(méi)有松綁，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化的需要，也必須及時(shí)地修改過(guò)時(shí)的法律，改革舊的戶(hù)籍制度。

新京報(bào)：在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，《戶(hù)口登記條例》具體有哪些不適應(yīng)？

馬懷德：比如說(shuō)從城鎮(zhèn)化的角度來(lái)講，1958年的時(shí)候中國(guó)的城鎮(zhèn)化率很低，絕大多數(shù)人口都在農(nóng)村。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，從農(nóng)村涌入城市數(shù)以?xún)|計(jì)的人口，常住地和戶(hù)籍地人戶(hù)分離的現(xiàn)象非常明顯，試圖用《戶(hù)口登記條例》等戶(hù)籍制度把人們固定在某個(gè)地方，限制人口流動(dòng)的做法已經(jīng)完全不能適應(yīng)今天的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，只能阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)。

再比如說(shuō)信息化，當(dāng)時(shí)《戶(hù)口登記條例》的一個(gè)主要功能，就是人口信息的統(tǒng)計(jì)收集，政府通過(guò)戶(hù)口登記，掌握人口信息進(jìn)而達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的目的。但那時(shí)由于信息技術(shù)不發(fā)達(dá)，信息數(shù)據(jù)也不能夠完全地互聯(lián)互通，登記的信息不可能準(zhǔn)確完整，無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法目的�，F(xiàn)在信息技術(shù)發(fā)展日新月異，完全能夠發(fā)揮《戶(hù)口登記條例》統(tǒng)一收集登記人口信息的功能，而且可以在全國(guó)范圍內(nèi)互聯(lián)互通，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，也便于進(jìn)行人口普查的工作。

再比如說(shuō)市場(chǎng)化的前提是人口的自由流動(dòng)。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代人口沒(méi)有多少流動(dòng)。戶(hù)籍制度把人固定在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，城市的就在城市，農(nóng)村的就在農(nóng)村，一個(gè)人的出身往往就決定了他終身命運(yùn)。而今天我們實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提條件就是人力資源的自由流動(dòng)，人力資源不能夠自由流動(dòng)的話(huà)，就沒(méi)辦法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。人的自由流動(dòng)，一直以來(lái)的障礙就是戶(hù)口，現(xiàn)在雖然事實(shí)上已經(jīng)突破了這個(gè)障礙，但是法律上還沒(méi)有松綁，現(xiàn)在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化也好，解決農(nóng)民工的各類(lèi)保障也好，都跟傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶(hù)籍制度發(fā)生劇烈的碰撞和沖突，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化的需要，也必須及時(shí)地修改過(guò)時(shí)的法律，改革舊的戶(hù)籍制度。

新京報(bào)：按照程海律師的理解，如果落實(shí)《戶(hù)口登記條例》，類(lèi)似人戶(hù)分離的問(wèn)題就能解決。你怎么看？

馬懷德：程律師的想法可以理解，但即使嚴(yán)格執(zhí)行戶(hù)口登記條例，也解決不了我們當(dāng)下的戶(hù)籍制度問(wèn)題，具體的解釋主要看立法的本意和執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行這部法律過(guò)程中的制度設(shè)計(jì)。

更為主要的，如果落實(shí)《戶(hù)口登記條例》，在客觀上可能會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)有所謂的戶(hù)籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也不符合下一步戶(hù)籍制度改革的方向。

新京報(bào)：結(jié)合具體條款，比如《戶(hù)口登記條例》第七條規(guī)定：“嬰兒出生后一個(gè)月以?xún)?nèi)，由戶(hù)主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記�！闭沾艘�(guī)定，現(xiàn)在許多流動(dòng)人口的子女是可以在常住地落戶(hù)的。

馬懷德：對(duì)于《戶(hù)口登記條例》的相關(guān)條款，不同的人會(huì)有不同的理解，程律師有他的理解，公安機(jī)關(guān)有公安機(jī)關(guān)的理解，問(wèn)題是解釋權(quán)在誰(shuí)手里。

就第七條規(guī)定來(lái)看，這里面涉及嬰兒常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)是哪兒？并沒(méi)有說(shuō)是出生地，也沒(méi)有說(shuō)是父母的戶(hù)口所在地或者常住地。何況，《戶(hù)口登記條例》是個(gè)老法律，當(dāng)時(shí)考慮流動(dòng)人口的因素比較少，幾乎沒(méi)有涉及這一點(diǎn)。

第十三條規(guī)定說(shuō)：“公民遷移，從到達(dá)遷入地的時(shí)候起，城市在三日以?xún)?nèi)，農(nóng)村在十日以?xún)?nèi)，由本人或者戶(hù)主持遷移證件向戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申報(bào)遷入登記，繳銷(xiāo)遷移證件�！边@一點(diǎn)也不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橐�真正落�?hù)，還要滿(mǎn)足《戶(hù)口登記條例》實(shí)施過(guò)程中頒布的大量規(guī)章和文件要求，事實(shí)上，一般情況下不可能做得到。

3 路徑

最理想的狀態(tài)是“取消” 最現(xiàn)實(shí)的路徑是“松綁”

修改《居民身份證法》，把《戶(hù)口登記條例》關(guān)于戶(hù)口信息登記統(tǒng)計(jì)的功能和制度要求轉(zhuǎn)移到《居民身份證法》里，適時(shí)廢止《戶(hù)口登記條例》也是可行的。

新京報(bào)：你的戶(hù)籍主張是什么？

馬懷德：從內(nèi)容上來(lái)講，我贊成加快戶(hù)籍制度改革的進(jìn)程。理想的戶(hù)籍制度改革，就是要適應(yīng)現(xiàn)在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和信息化的發(fā)展趨勢(shì)，滿(mǎn)足公民自由遷徙的需求，簡(jiǎn)化戶(hù)籍制度功能，將公民公平享受受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、就醫(yī)、就業(yè)等方面的權(quán)利從戶(hù)籍制度中剝離開(kāi)，恢復(fù)戶(hù)籍制度在人口信息統(tǒng)計(jì)等方面的單一功能。戶(hù)籍制度改革的最終目的，不是固化傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也不是要限制人口的自由流動(dòng)，更不是形成新的城市二元結(jié)構(gòu)，而是取消戶(hù)籍制度本身，體現(xiàn)以人為本的原則，保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利。

新京報(bào)：具體修改的話(huà)，姚兵提出的八點(diǎn)建議你都認(rèn)可嗎？

馬懷德：這些具體的意見(jiàn)，比如戶(hù)口登記的立法價(jià)值取向，澄清立法的功能作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，消除戶(hù)口遷移的障礙，明確分類(lèi)城鎮(zhèn)落戶(hù)原則，改革暫住登記制度，包括修改不合適用語(yǔ)，我覺(jué)得有一定的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義，能夠部分解決現(xiàn)實(shí)中的以一些問(wèn)題，比較可行。

新京報(bào)：真正的問(wèn)題在于修改《戶(hù)口登記條例》之后，目前存在的戶(hù)籍問(wèn)題能解決嗎？

馬懷德：這也是我想強(qiáng)調(diào)的。對(duì)于戶(hù)籍制度來(lái)說(shuō)，修改《戶(hù)口登記條例》，是一種形式上的改革，是有必要的，但是，實(shí)質(zhì)上推進(jìn)戶(hù)籍改革，還需要內(nèi)容上的改革，就是修改法律的同時(shí)，解決現(xiàn)實(shí)中附著在戶(hù)籍上的種種權(quán)益體系。要把修改《戶(hù)口登記條例》和戶(hù)籍制度改革結(jié)合起來(lái)。要將各地探索的行之有效的做法用法律的形式體現(xiàn)出來(lái)，解決民眾關(guān)心的具體問(wèn)題，比如沒(méi)有戶(hù)籍能否享受城市的給予市民的各種福利和待遇，異地高考、購(gòu)房、購(gòu)車(chē)將來(lái)是否不受戶(hù)籍限制等。

新京報(bào)：你認(rèn)為《戶(hù)口登記條例》在戶(hù)籍改革中，將扮演著什么角色？

馬懷德：這是個(gè)比較難的問(wèn)題，因?yàn)椤稇?hù)口登記條例》的立法初衷，就是為了固化當(dāng)年已經(jīng)逐步形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，限制人口的流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序。表面上看是一個(gè)登記確認(rèn)的制度，但實(shí)際上是把附著在這個(gè)制度上的其他制度用法律的形式加以固化。

《戶(hù)口登記條例》作為已經(jīng)落伍的法律，確實(shí)有修改的必要。最理想的目標(biāo)是廢除《戶(hù)口登記條例》，取消整個(gè)戶(hù)籍制度。而現(xiàn)在改革戶(hù)籍制度的目的，并不是廢除戶(hù)籍制度，所以，推進(jìn)改革還需要有法律依托。比較現(xiàn)實(shí)可行的辦法有兩個(gè)：一方面，加快修改《戶(hù)口登記條例》，并將其上升為“戶(hù)口登記法”。要么，修改《居民身份證法》，把《戶(hù)口登記條例》關(guān)于戶(hù)口信息登記統(tǒng)計(jì)的功能和制度要求轉(zhuǎn)移到《居民身份證法》里，適時(shí)廢止《戶(hù)口登記條例》也是可行的。

新京報(bào)：就是說(shuō)，問(wèn)題在《戶(hù)口登記條例》，但是要改革戶(hù)籍制度，又不能依靠?jī)H僅修改《戶(hù)口登記條例》？

馬懷德：所以說(shuō)簡(jiǎn)單廢除《戶(hù)口登記條例》，不能解決一些現(xiàn)有的問(wèn)題，也無(wú)法根除戶(hù)籍制度本身的問(wèn)題，還是要逐步剝離附著在戶(hù)籍上面的福利和權(quán)利。

一句話(huà)，修改《戶(hù)口登記條例》有必要和價(jià)值，但是并不一定修改了其他問(wèn)題就迎刃而解了，公民的權(quán)利不會(huì)因?yàn)橐粋�(gè)法律的修改或廢除而自動(dòng)獲得。

最現(xiàn)實(shí)的路徑是“松綁”。更多的努力應(yīng)該是政府部門(mén)或其他的職能部門(mén)，比如勞動(dòng)人事部門(mén)、人力資源、社會(huì)保障部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、教育部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和各級(jí)政府，多個(gè)部門(mén)綜合發(fā)力或者綜合改革才能解決問(wèn)題�？隙ㄊ怯须y度的，如果沒(méi)有難度不會(huì)折騰這么多年沒(méi)有進(jìn)展，沒(méi)有難度也不會(huì)列入中央政法委四項(xiàng)改革事項(xiàng)中。尤其對(duì)于像北京、上海、廣州等特大城市來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍如果完全放開(kāi)，勢(shì)必造成人口過(guò)度聚集，很難想象北京涌入幾千萬(wàn)人口之后是何種局面。所以，改革戶(hù)籍制度，要把近期各地探索的居住證制度、積分入戶(hù)制度等經(jīng)驗(yàn)與長(zhǎng)遠(yuǎn)淡化戶(hù)籍制度，剝離附著在戶(hù)籍上的各種市民福利和特權(quán)結(jié)合起來(lái)，分類(lèi)改革，積極推進(jìn)。有難度不怕，怕的是一直以難度為借口，拖延改革，回避改革，一直在原地踏步，到最后邁不出改革的起點(diǎn)。

新京報(bào)時(shí)事訪談員 高明勇