人口城鎮(zhèn)化滯后于整個(gè)城鎮(zhèn)化步伐是我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化中的突出矛盾。按常住人口統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%。而按戶(hù)籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為36%左右，兩者相差不少。這也就是說(shuō)，全國(guó)有約2億人進(jìn)了城，但仍處于半城市化狀態(tài)。

農(nóng)民不能進(jìn)城，農(nóng)業(yè)就難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，內(nèi)需也難以有效釋放。今年兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理就表示，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。現(xiàn)在大約有2.6億農(nóng)民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，要有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障。

要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化大力推進(jìn)戶(hù)籍改革無(wú)疑是重要突破口。目前一些城市已啟動(dòng)戶(hù)籍改革，對(duì)本地農(nóng)村居民和外來(lái)人口實(shí)現(xiàn)有條件的準(zhǔn)入，但總體看，我國(guó)戶(hù)籍改革推進(jìn)的步伐還不夠快。近十年來(lái)，中小城市戶(hù)籍制度改革在很多地方悄然進(jìn)行，但沒(méi)有得到太多響應(yīng)。原因在于，在發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，戶(hù)籍改革往往只針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)、最多是本省內(nèi)的農(nóng)村居民，而本地農(nóng)民如要獲得小城鎮(zhèn)戶(hù)籍，往往要放棄農(nóng)村土地以及二胎生育指標(biāo)等，農(nóng)民基本沒(méi)有什么積極性。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中小城市往往缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和較高的收入，公共服務(wù)也比較低，大部分農(nóng)村人口還是寧愿前往發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，也不愿意落戶(hù)。對(duì)外來(lái)人口最有落戶(hù)意愿的大城市，特別是東部一線(xiàn)城市，戶(hù)籍改革推進(jìn)的進(jìn)度則相對(duì)較慢，準(zhǔn)入的門(mén)檻還比較高。

大城市戶(hù)籍改革的根本困難和障礙在于公共資源的配置。戶(hù)籍在不少城市意味著在子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面享有一定的特殊優(yōu)惠。戶(hù)籍的放開(kāi)則意味著資源的稀釋和重新配置。放開(kāi)戶(hù)籍限制，一方面需要城市管理者以更開(kāi)闊的胸襟，為城市的常住人口提供普遍的、均等化的公共服務(wù)；另一方面，也需要國(guó)家在制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)各個(gè)城市放開(kāi)戶(hù)籍準(zhǔn)入。比如說(shuō)，在社保方面可以適當(dāng)?shù)靥岣呓y(tǒng)籌層級(jí)，國(guó)家財(cái)政加大對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療等支出的轉(zhuǎn)移支付力度，降低地方政府的財(cái)政壓力。

在財(cái)政壓力下，一些城市對(duì)土地城鎮(zhèn)化的熱情要高于對(duì)人口城鎮(zhèn)化的熱情，這是因?yàn)槿丝诘某擎?zhèn)化對(duì)于城市政府而言更多是“支出”，而土地城鎮(zhèn)化則更多意味著賣(mài)地“收入”。對(duì)此有專(zhuān)家建議，國(guó)家也不妨因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)每引進(jìn)一個(gè)城市戶(hù)籍人口，給予所在城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，將人口城鎮(zhèn)化與城市建設(shè)用地指標(biāo)的掛鉤的措施，可以激勵(lì)各城市逐步放松戶(hù)籍管制；同時(shí)，根據(jù)人口規(guī)模進(jìn)行的用地指標(biāo)約束也可以防止城市規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張和“空城”現(xiàn)象。

推進(jìn)戶(hù)籍改革，讓外來(lái)人口能夠落戶(hù)、愿意落戶(hù)，關(guān)鍵是逐步剝離戶(hù)口所附著的福利功能。對(duì)一些有意愿落戶(hù)的農(nóng)民工，要?jiǎng)?chuàng)造充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，并提供住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)保障。對(duì)不得不失去土地的農(nóng)民，要提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。對(duì)主動(dòng)放棄土地的農(nóng)民，不妨允許他們?cè)谝欢�年限�?nèi)擁有農(nóng)村土地的承包權(quán)，給他們更穩(wěn)定的心理預(yù)期。只有統(tǒng)籌解決好社保與土地問(wèn)題，才能讓農(nóng)民離得開(kāi)、落得下。

戶(hù)籍改革關(guān)系城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成敗，關(guān)系社會(huì)的公平正義，必須持之以恒、穩(wěn)步有序地推進(jìn)。

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