制圖：宋 嵩

徐紹史向人大常委會三次會議報告：2012年達52.57%——

我城鎮(zhèn)化率與世界平均水平相當(dāng)

質(zhì)量不高問題突出：市民化進程滯后，城鎮(zhèn)用地粗放低效

6月26日，正在北京召開的十二屆全國人大常委會第三次會議聽取和審議了國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史所作的國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告。 報告指出，國務(wù)院有關(guān)部門將緊緊圍繞推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

3年落戶城鎮(zhèn)2505萬人

“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平的重要途徑�！毙旖B史表示，近年來，圍繞推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，國務(wù)院有關(guān)部門和地方積極探索，做了大量工作。

新型城市化的關(guān)鍵是“人的城鎮(zhèn)化”。從2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》開始，發(fā)展改革委、人力資源社會保障部等相關(guān)部門陸續(xù)出臺配套政策，18個省(區(qū)、市)出臺了具體實施意見，14個省(區(qū)、市)探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計，2010至2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達835萬人。

隨著城鎮(zhèn)人口的快速增長，努力提升基本公共服務(wù)水平也逐漸成為政府關(guān)注、公眾關(guān)心的熱點話題。國務(wù)院印發(fā)實施了《國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》，明確了提升基本公共服務(wù)水平的具體任務(wù)。

來自有關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2011年至2012年兩年間，全國開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程住房1824萬套，比“十一五”期間開工總量還高12%左右；基本建成1033萬套，相當(dāng)于“十一五”期間建成總量。

2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險常住人口覆蓋率分別達到63.9%和75.5%。農(nóng)民工最關(guān)心的隨遷子女教育問題則已經(jīng)確定了以流入地為主、以公辦學(xué)校為主的“兩為主”原則，2012年農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學(xué)校就讀的比例達到80.2%。

與此同時，城市市政設(shè)施建設(shè)也在快速推進，市政設(shè)施供給能力和服務(wù)水平明顯提高。2011年，城市人均道路面積達到13.8平方米，人均公園綠地面積達到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水處理率分別達到97%、83.6%，比2000年提高33.1個和49.3個百分點。

為加強市政建設(shè)的資金保障，中央財政在安排轉(zhuǎn)移支付時將外來人口作為考慮因素，連續(xù)幾年代地方政府發(fā)行債券，并強化對資源枯竭型城市的財政支持等。

兩億農(nóng)民工及家屬未享均等服務(wù)

據(jù)徐紹史介紹，2000年以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。

京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長的重要力量。

“城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，城市群形態(tài)更加明顯，城市綜合服務(wù)能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善�！毙旖B史表示，在肯定成績的同時也必須看到，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也越來越突出。

大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，是我國城鎮(zhèn)化過程中遇到的最大難題。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用，也存在著社會風(fēng)險隱患。

與此同時，隨著大量人口流入城市，一些地方“城市病”的問題日益突出，城市服務(wù)管理水平成為城市發(fā)展的瓶頸因素。

徐紹史表示，一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差，這些問題都成為推動新型城鎮(zhèn)化的制約因素。

除了人的因素，土地也是城鎮(zhèn)化中的關(guān)鍵要素�！耙恍┏鞘小�?dāng)偞箫灐�式擴張，脫離實際建設(shè)寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全�！毙旖B史表示，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效，城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等問題，增加了經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境成本。

全面放開小城市落戶

“我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展�！毙旖B史表示，要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，首先就要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。與此同時，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，還必須堅持公平共享，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

“堅持合理布局，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；堅持產(chǎn)城融合，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大；堅持集約低碳，提高現(xiàn)有空間利用效率，推進綠色循環(huán)低碳發(fā)展；堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；堅持制度創(chuàng)新，更好地發(fā)揮市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)作用，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)�！毙旖B史表示，接下來，國務(wù)院將圍繞四大戰(zhàn)略重點促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展：

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能。

提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，有效預(yù)防和治理“城市病”。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會管理水平。

推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。

“促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要著力加強制度頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制機制改革�！毙旖B史說。 本報記者 彭 波 毛 磊