近段時(shí)間以來，一些國內(nèi)外投資者擔(dān)憂我國的地方政府債務(wù)問題。為了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，我們需要正視這一現(xiàn)實(shí)，改革地方財(cái)政，解決地方債務(wù)問題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底,全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重為26.7%。今年統(tǒng)計(jì)顯示，36個(gè)地區(qū)2012年底債務(wù)余額比2010年增長(zhǎng)了12.9%。如果全國地方政府債務(wù)也增長(zhǎng)12.9%，那么2012年全國地方政府債務(wù)余額就會(huì)超過12萬億元。2012年全國GDP為519322億元，債務(wù)與GDP的比重約為23.3%。2012年，我國中央政府內(nèi)債余額占GDP的比重為15%，地方政府債務(wù)比中央政府內(nèi)債高得多。

為什么地方政府債務(wù)問題引起擔(dān)憂呢？首先是債務(wù)已進(jìn)入集中還款高峰期，前幾年借的舊債需要借新債債還，又需要借債搞新的投資，債務(wù)總量明顯增加。其次是債務(wù)不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率(債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力之比)超過100%；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)220%。很多地方政府擔(dān)心銀行不再貸款，而銀行擔(dān)憂地方政府無力償債。

地方債務(wù)問題凸顯，其原因包括以下幾個(gè)方面：

一是地方政府財(cái)力不足。1994年稅制改革后，地方財(cái)權(quán)減弱，事權(quán)增加。2010年地方政府財(cái)政收占總財(cái)政收入的48.9%，財(cái)政支出占總財(cái)政支出的82.2%。依照法律，我國地方政府本級(jí)不允許有赤字，所以賬面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)收支缺口。但是，轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的支出需求。

二是地方政府不能量入為出。地方政府是中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推手。對(duì)地方干部來說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，政績(jī)就突出，就可能被提拔。不少地方城市建設(shè)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，大拆大建，貪大求洋，寅吃卯糧。這樣當(dāng)年生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了，但財(cái)富未必積累多少。一些地方干部幾年內(nèi)折騰出個(gè)“新面貌”，升遷后債務(wù)留給后人。

三是土地財(cái)政越來越難。這些年來，許多地方政府依賴土地財(cái)政。地方政府出售城市國有土地，獲得財(cái)政收入，還從農(nóng)民手中低價(jià)征買土地，高價(jià)向開發(fā)商出售，開發(fā)商將土地成本加到房價(jià)，轉(zhuǎn)嫁給購房者。可見，這種土地財(cái)政收入來自土地差價(jià)，剝奪的是農(nóng)民和房屋購買者的利益。隨著城市周邊土地越來越少，土地財(cái)政難以持續(xù)。

四是地方政府對(duì)中央的依賴。我國地方財(cái)政赤字由中央政府彌補(bǔ)，有些地方政府總認(rèn)為中央政府最終會(huì)救場(chǎng)，存在依賴心理，只管借，很少考慮償還問題。

總體來看，我國政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)不小。政府不是企業(yè)，提供的大都是公共品，債務(wù)一般要靠稅收償還，而征稅無論何時(shí)何地都非易事。解決地方債務(wù)問題需要綜合治理：

一是給地方政府更多的財(cái)權(quán)。中國新一輪財(cái)稅改革不是要使財(cái)政規(guī)模更大，而是合理劃分各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。首先，增加地方政府稅收份額。比如，盡快取消增值稅返還，增加地方的稅收份額。其次，逐步建立新的地方稅種。

二是控制地方政府支出。對(duì)地方支出權(quán)力必須制約，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。要限制地方政府支出規(guī)模，提高政府支出的效率。要探索建立以公共服務(wù)、民生、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等為主要內(nèi)容的干部政績(jī)考核體系，不推舉和提拔那些揮霍財(cái)政收入、任意占用良田、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、熱衷于搞勞民傷財(cái)形象工程的人。

三是努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府要用借來的資金做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)有必要大力扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大了，政府財(cái)力增加了，債務(wù)就會(huì)相對(duì)減少。

四是增加地方財(cái)政的透明度，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督。財(cái)政要公開透明，應(yīng)該允許地方政府公開發(fā)行少量債務(wù)，把隱性債務(wù)顯性化，這樣便于監(jiān)督管理。要充分發(fā)揮地方民眾監(jiān)督政府的作用，也應(yīng)該發(fā)揮地方同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的互相監(jiān)督作用。目前，一些地方政府權(quán)力過于集中，不利于形成監(jiān)督制約機(jī)制。

總之，只有推進(jìn)財(cái)稅體制及其相關(guān)領(lǐng)域的改革，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，才能消除國內(nèi)外投資者的憂慮，促使我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康成長(zhǎng)。（作者系北京大學(xué)中國公共財(cái)政研究中心主任）