中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云認(rèn)為，土地改革的利益分成機制有待進(jìn)一步完善，進(jìn)行土地改革的第一步應(yīng)是對農(nóng)民的土地權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)。中國社會科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融研究中心主任汪利娜表示，土地改革要更多地引入市場化因素，城鎮(zhèn)化過程中要注重社會建設(shè)。

　　完善利益分成機制

　　中國證券報：在土地改革中，如何平衡各方利益主體特別是政府與農(nóng)民之間的利益？

　　鄒曉云：深圳新公布的土改方案規(guī)定，原農(nóng)村集體擁有的產(chǎn)業(yè)用地可以進(jìn)入市場流通，有兩種收益分配方式可供選擇。我覺得這兩種方式政府的分成都有些多，并不能滿足農(nóng)民的利益訴求，特別是在深圳這樣一個市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，這樣的分成方式農(nóng)民可能并不愿接受。此外，所謂“深圳市國土基金”的性質(zhì)、用途、歸屬也沒有說清楚，這樣的一筆類似于土地出讓金的收入，政府將用來做什么，相關(guān)文件中也沒有說明。目前的集體土地，實際上是由村民股份公司支配，既然農(nóng)民現(xiàn)在采取的獲利方式能夠使他們獲得穩(wěn)定的收益，他們就沒有動力采取政府規(guī)定的方式將這些土地投入市場。除非是那些尚未利用，又難以獲利的土地，而這樣的土地在深圳很少。

　　集體土地與國有土地不一樣，國有土地出讓政府理所當(dāng)然的要獲得土地出讓金，而集體土地的各項權(quán)利歸村集體所有，政府如何從集體土地的出讓中分成，目前沒有規(guī)范。政府從集體土地的出讓中分成，需要一種區(qū)別于土地出讓金的新模式，深圳采取的國土基金就是這樣一種新的分成模式。但新的分成模式有待進(jìn)一步探索。

　　汪利娜：這涉及到土地是否能夠同權(quán)同價的問題，也是一個利益分配的問題。這一分成的本質(zhì)是政府代表其他土地所有者和農(nóng)民分配利益，但還要注意政府分到的這些土地出讓收入要用在什么地方。有些地方政府將土地出讓收入投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有些地方政府用這筆錢來建造樓堂館所。

　　從學(xué)理上講，土地產(chǎn)權(quán)是由一系列相關(guān)權(quán)利組成的、可分解的“權(quán)利束”，那么國家土地所有權(quán)的權(quán)威性也就不會總是絕對的，而是與其組合權(quán)利的實際構(gòu)成相輔相成。從社會實踐發(fā)展的需要上看，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的分解過程將繼續(xù)下去。而從理論探討中我們也認(rèn)識到，國家土地所有權(quán)的各項權(quán)能是可以、也應(yīng)該在為了滿足特定社會需求時，與所有權(quán)適當(dāng)分離，這在適當(dāng)?shù)闹贫缺Ｗo(hù)下一般不會影響國家所有權(quán)的地位，甚至是充分行使所有權(quán)最合理、最有效選擇。

　　未來的土地改革，除了政府的推動，還要引入更多的市場因素。表面上看，政府從原集體土地出讓中分走50%或者70%有些多，但實際上一些集體土地的市場價值本身就不高，分成比例可以引入市場化的手段進(jìn)行，比如劃定一些出讓條件或者建立一個談判平臺。所以確權(quán)只是第一步，確權(quán)是為了給農(nóng)民提供話語權(quán)。農(nóng)民有了話語權(quán)之后還要建立一個對話平臺，之后才能有效推動土地改革向前發(fā)展。

　　更多引入市場化思路

　　中國證券報：在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，土地改革應(yīng)該解決的問題有哪些？

　　鄒曉云：城鎮(zhèn)化是一種結(jié)果和現(xiàn)象，不是可以通過“造城”來實現(xiàn)的，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后的一種結(jié)果。必須以經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為前提，否則很容易造成泡沫甚至鬼城等后果。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是不同的，工業(yè)化可以通過行政手段推動，城鎮(zhèn)化卻不同。

　　現(xiàn)在很多人認(rèn)為通過推動城鎮(zhèn)化就可以盤活土地資產(chǎn)、拉動經(jīng)濟(jì)增長，這樣的想法是不對的。在城鎮(zhèn)化過程中，土地改革的目的應(yīng)該是消除現(xiàn)有土地制度中不利于土地資源優(yōu)化配置的障礙，其次是要應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中可能出現(xiàn)的各種土地問題。比如城鎮(zhèn)化很有可能帶來圈地、侵占耕地、破壞資源等現(xiàn)象，這些問題都需要通過土地改革來完成。在城鎮(zhèn)化的過程中，還需要做好土地的規(guī)劃和保護(hù)，有一些地是不能用作建設(shè)用地的，有些土地不能過快地進(jìn)入市場。

　　對于小產(chǎn)權(quán)房、集體土地違規(guī)交易等現(xiàn)象，未來需要通過制度來化解，要分情況區(qū)別對待，不能搞一刀切。比如，現(xiàn)在有一種解決小產(chǎn)權(quán)房問題的方案是要限制流通，我覺得這不是一種市場化的思路，土地問題還是要回到市場化的軌道上解決。

　　汪利娜：在城鎮(zhèn)化背景下，土地改革會提速。在國外，城鎮(zhèn)化確實是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的一個自然的結(jié)果。但由于中國實行市場經(jīng)濟(jì)之前曾長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，政府一直都有較強的行政權(quán)力，因此中國的城鎮(zhèn)化離不開政府的推動。只有得到政府的行政批復(fù)，各種基礎(chǔ)設(shè)施才能短時間內(nèi)建立起來，這是中國改革的路徑依賴。因此在產(chǎn)業(yè)、人口等基本條件符合客觀規(guī)律時，由行政權(quán)力來引導(dǎo)城市的發(fā)展是一條可行的路徑。

　　在這一過程中，有一些農(nóng)地是必須轉(zhuǎn)入城市的，集約用地就是一個必須遵循的原則。在行政強勢的前提下，很容易出現(xiàn)攤大餅、沖動發(fā)展等情況。在農(nóng)民進(jìn)城之后，還需要加強社會建設(shè)，讓農(nóng)民成為真正的市民。不能讓農(nóng)民失去土地之后又?jǐn)嗔松�計。（記�?張昊）

(來源:中國證券報)