土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。

　　鄭振源

　　城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素（資本、土地、勞動(dòng)力）在一定制度下不斷流動(dòng)、重組的結(jié)果。我們要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運(yùn)動(dòng)的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運(yùn)作的，所造成的利益結(jié)構(gòu)、利益鏈?zhǔn)窃鯓拥�，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點(diǎn)和改革的內(nèi)容。

　　現(xiàn)行土地制度對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)

　　支配城鎮(zhèn)化要素流動(dòng)的制度有三個(gè)：一個(gè)是財(cái)稅制度，一個(gè)是戶籍制度，一個(gè)是土地制度。

　　規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》�！锻恋毓芾矸ā肥窃谑裁辞闆r下形成的呢？

　　1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。

　　于是中央下了一個(gè)文件：要用世界上最嚴(yán)格的土地管理制度保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。怎樣保護(hù)、怎樣控制？結(jié)果就采用計(jì)劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

　　這部法律的內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：

　　一是禁止農(nóng)村宅基地流動(dòng)，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，擴(kuò)大征地范圍，以國家征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，由政府壟斷整個(gè)建設(shè)用地的供給。

　　二是由中央決定耕地和建設(shè)用地配置的指令性控制指標(biāo)。通過總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，把這些指標(biāo)層層分解下達(dá)到基層，根據(jù)這些指標(biāo)劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個(gè)人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。

　　三是為保證規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)用、權(quán)屬轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過上級(jí)主管部門審批。

　　現(xiàn)在我們這個(gè)世界上最嚴(yán)格的計(jì)劃配置的土地制度對(duì)城鎮(zhèn)化有什么貢獻(xiàn)？

　　第一，政府通過低價(jià)征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

　　第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價(jià)勞動(dòng)力。

　　第三，通過低價(jià)征收、高價(jià)出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級(jí)開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設(shè)。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

　　依靠這樣廉價(jià)的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時(shí)間走了國外50年、100年要走的道路。

　　現(xiàn)行土地制度的弊端

　　但這個(gè)土地制度造成了六大弊端：

　　第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉(zhuǎn)讓，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，特別是進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權(quán)的不平等。

　　第二，擴(kuò)大征地范圍，把征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，并且低價(jià)征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強(qiáng)制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價(jià)格太低，剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

　　第三，通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓，構(gòu)建了5萬多億元的“賣地財(cái)政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結(jié)果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴(kuò)大了貧富差距。

　　第四，政府壟斷建設(shè)用地供給，通過指令性規(guī)劃計(jì)劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項(xiàng)目卻很少，造成土地資源浪費(fèi)；有的地方土地指標(biāo)不夠，又申請(qǐng)不到指標(biāo)，于是造成大量違法用地。

　　第五，建設(shè)用地指標(biāo)下去后，1/3的指標(biāo)無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場(chǎng)都是劃撥用地，不用交出讓金，結(jié)果每個(gè)城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

　　第六，盡管2/3的建設(shè)用地指標(biāo)通過市場(chǎng)出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場(chǎng)是一個(gè)行政控制的偽市場(chǎng)。下達(dá)的指標(biāo)，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項(xiàng)目用。為了爭(zhēng)奪投資項(xiàng)目，政府又用行政手段把地價(jià)壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。

　　結(jié)論是：現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地制度雖然促進(jìn)了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，但是土地配置的效率很低，而且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會(huì)矛盾。這樣大規(guī)模的低價(jià)征地模式、粗放型的建設(shè)用地模式不可持續(xù)，以“賣地財(cái)政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

　　必須由市場(chǎng)來配置土地

　　土地制度怎么改？我認(rèn)為現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場(chǎng)配置。只有利用市場(chǎng)配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認(rèn)為土地制度改革的核心就是改計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置。

　　我認(rèn)為要搞市場(chǎng)配置第一件工作是要建立一個(gè)開放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)。第二則是建立適應(yīng)市場(chǎng)配置的宏觀調(diào)控體系。

　　如何建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)，我認(rèn)為要做四項(xiàng)工作：

　　首先要轉(zhuǎn)變政府職能，要?jiǎng)澢逭�府與市場(chǎng)的界限，哪些是政府辦、哪些是市場(chǎng)辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。

　　第二項(xiàng)工作是要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)。

　　第三項(xiàng)工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

　　第四項(xiàng)工作是改革征地制度。這又包括三個(gè)方面的工作：一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地；二、要給被征地人公平的補(bǔ)償，土地、房子值多少錢就補(bǔ)償多少錢，使被征地人的利益不受損害。三、要規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行合意加公示的征地程序。

　　征地程序包括三個(gè)階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會(huì)，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

　　下一步就進(jìn)入調(diào)查、制定征地補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補(bǔ)償價(jià)格和補(bǔ)償方式。達(dá)不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。

　　達(dá)成協(xié)議，定下雙方合意的補(bǔ)償方案后，進(jìn)入下一道程序，先補(bǔ)償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

　　第二件工作是要建立適應(yīng)市場(chǎng)配置的國家宏觀調(diào)控體系。

　　政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計(jì)劃。第二，正確實(shí)施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財(cái)稅制度；要使稅收、投資、補(bǔ)貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。

　　最后，土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項(xiàng)一項(xiàng)地推動(dòng)。所以，我說土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，隨著財(cái)稅制度改革的進(jìn)度，漸進(jìn)地、協(xié)調(diào)地推進(jìn)各項(xiàng)土地制度改革。

　�。ㄗ髡呦翟瓏�家土地管理局規(guī)劃司副司長、中國老年科技工作者協(xié)會(huì)國土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員分會(huì)主任）

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者張兵根據(jù)4月23日鄭振源在北京大學(xué)法學(xué)院講座錄音整理，內(nèi)容有刪減。感謝北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆提供支持。

(來源:中國經(jīng)濟(jì)周刊)