全面落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》是一個(gè)系統(tǒng)工程。我們要緊緊扭住金融支持和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與改善人民福祉的中心任務(wù)，以更大的決心和勇氣推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，讓更廣泛的開放助推我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

　　一、促進(jìn)國際收支平衡是外匯管理改革的戰(zhàn)略目標(biāo)

　　國際收支平衡是我國宏觀調(diào)控的四大目標(biāo)之一，是保持社會(huì)總供求基本平衡和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要標(biāo)志。因此，維護(hù)和促進(jìn)國際收支平衡，既是外匯管理的核心職責(zé)之一，也是長(zhǎng)期以來外匯管理改革所要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，為應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體量化寬松貨幣政策帶來的國際收支不平衡挑戰(zhàn)，我國采取了一攬子綜合性政策措施。一是重視發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)作用，持續(xù)推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，堅(jiān)持以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)，增強(qiáng)人民幣匯率彈性。二是綜合運(yùn)用法定存款準(zhǔn)備金率、央行票據(jù)等數(shù)量型對(duì)沖工具，抑制流動(dòng)性過剩。三是加強(qiáng)外匯管理，開展應(yīng)對(duì)和打擊“熱錢”專項(xiàng)行動(dòng)，啟動(dòng)跨境資金異常流入應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理，加大對(duì)違規(guī)銀行和企業(yè)的處罰力度。實(shí)踐證明，這一政策組合及相關(guān)措施有利于維護(hù)國際收支平衡，對(duì)保障我國經(jīng)濟(jì)金融安全發(fā)揮了積極作用。

　　但也要看到，在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中，出現(xiàn)了一個(gè)于我不利的“怪圈”。發(fā)達(dá)國家實(shí)行量化寬松貨幣政策，實(shí)際上是開動(dòng)機(jī)器印鈔票。其中一部分用于購買中國商品，國內(nèi)大量?jī)r(jià)廉物美的商品流向國外，生產(chǎn)過程中的污染卻留在國內(nèi)，耗費(fèi)的資源能源也記在中國頭上。同時(shí)，我國經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目出現(xiàn)“雙順差”，外匯資金大量流入，銀行、企業(yè)和居民都不愿持有外匯，就在市場(chǎng)上賣給中央銀行，造成外匯儲(chǔ)備增加。外匯儲(chǔ)備雖能投資于海外資產(chǎn)，但因發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)行量化寬松貨幣政策，投資經(jīng)營和保值增值難度越來越大。雖經(jīng)努力，外匯儲(chǔ)備投資經(jīng)營獲得了較好收益，但總體講投資環(huán)境并不樂觀。

　　這些問題反映出我國國際收支平衡的基礎(chǔ)還不十分牢固。特別是隨著我國加速融入世界經(jīng)濟(jì)，通過資本管制來緩解收支失衡的空間越來越窄，短期內(nèi)雖仍有效，但長(zhǎng)期實(shí)行，效果會(huì)減弱，影響正常的貿(mào)易和投資活動(dòng)。這雖是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與外匯管理體制改革進(jìn)展到一定階段的特有現(xiàn)象，但與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較多依賴投資和外需、國內(nèi)儲(chǔ)蓄投資關(guān)系沒有理順、人民幣匯率彈性不足、資本流出渠道不暢息息相關(guān)。妥善解決這些問題，需要我們堅(jiān)定不移地全面深化改革，實(shí)事求是地推進(jìn)制度創(chuàng)新，打好外匯管理改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。

　　促進(jìn)國際收支基本平衡，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是根本，理順體制機(jī)制是關(guān)鍵。簡(jiǎn)言之，就是要“擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、減順差、促平衡”，這是我國長(zhǎng)期以來堅(jiān)持的方針。從改革實(shí)踐看，采取這一能夠相機(jī)抉擇的綜合性措施，就好像開出一劑“中藥方”，比起極端或激進(jìn)的措施效果更好。其主要依據(jù)是一個(gè)完整的宏觀經(jīng)濟(jì)分析框架，“中藥方”里有多種元素，它們?cè)谡{(diào)整邏輯上是一致的，機(jī)制上是互相配合的，實(shí)踐中可以形成政策合力。實(shí)踐顯示，近年來我國采取擴(kuò)大進(jìn)口、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略、完善人民幣匯率形成機(jī)制、逐步擴(kuò)大人民幣資本項(xiàng)目可兌換等措施，國際收支不平衡狀況明顯改善。2012年，我國經(jīng)常項(xiàng)目順差占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2007年的10.1%降至2.3%，處于國際公認(rèn)的合理水平區(qū)間。

　　二、現(xiàn)階段外匯管理改革的著力點(diǎn)在于推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化

　　隨著對(duì)外開放的深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，我國跨境資金流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，要求我們不斷深化外匯管理改革，滿足市場(chǎng)主體日益增長(zhǎng)的貿(mào)易和投資便利化需求。

　　為此，我們解放思想，在全面開放經(jīng)濟(jì)框架下重新審視外匯管理工作，在2009年率先明確提出了新時(shí)期深化外匯管理改革的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”：從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析，逐步從較為依賴審批和核準(zhǔn)的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)分析和預(yù)警；從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，逐步從事前逐筆審核轉(zhuǎn)為事后核查和重點(diǎn)查處；從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦�加�?qiáng)調(diào)主體管理，逐步從按交易行為和業(yè)務(wù)性質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)主體為單位進(jìn)行管理；從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”，逐步從事前排查經(jīng)濟(jì)主體外匯收支的真實(shí)性轉(zhuǎn)為事后舉證查處違法違規(guī)經(jīng)濟(jì)主體；從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”，逐步從“法無明文授權(quán)不可為”轉(zhuǎn)為“法無明文禁止即可為”。

　　“五個(gè)轉(zhuǎn)變”是對(duì)傳統(tǒng)外匯管理理念的重要揚(yáng)棄。從提出到實(shí)施經(jīng)歷了一個(gè)適應(yīng)過程，比如有人擔(dān)心“五個(gè)轉(zhuǎn)變”會(huì)使外匯管理工作失去“抓手”，外匯管理部門失去“權(quán)威”，對(duì)改革心存疑慮。近年來，隨著貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目便利化改革的推進(jìn)，外匯管理部門黨員干部的服務(wù)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)和成本觀念明顯增強(qiáng)，人們從改革中看到了實(shí)實(shí)在在的成效，“五個(gè)轉(zhuǎn)變”漸入人心。在“五個(gè)轉(zhuǎn)變”促進(jìn)下，我國外匯管理方式呈現(xiàn)明顯變化，貿(mào)易和投資便利化程度顯著提高，外匯管理體制機(jī)制建設(shè)步入改革的“快車道”。在深化改革中，我們鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)先行先試，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

　　堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)外匯管理依法行政和職能轉(zhuǎn)變。根據(jù)國務(wù)院統(tǒng)一部署，外匯管理部門已分6批取消61項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占全部門審批事項(xiàng)的73%。我們從國家發(fā)展大局出發(fā)，加強(qiáng)外匯管理法規(guī)的長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)和規(guī)劃，著力構(gòu)建適應(yīng)我國資本項(xiàng)目可兌換需要的外匯管理法規(guī)體系，一方面大膽取消和下放行政審批項(xiàng)目，做好外匯管理法規(guī)的清理和簡(jiǎn)化；另一方面加大政務(wù)公開力度，不斷提高外匯管理透明度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)外匯管理行政權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督。2009年以來，外匯管理部門共廢止外匯管理法規(guī)近700件，極大地促進(jìn)了貿(mào)易和投資便利化。

　　圍繞政府和市場(chǎng)關(guān)系，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性調(diào)節(jié)作用。在改革中，我們主動(dòng)調(diào)整不符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的外匯管理措施，盡量避免增加市場(chǎng)主體的經(jīng)營和管理成本。例如，取消強(qiáng)制結(jié)售匯制度，開展貨物貿(mào)易核銷制度改革，允許企業(yè)出口收入存放境外；穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，在直接投資實(shí)現(xiàn)基本可兌換基礎(chǔ)上，加快完善境內(nèi)外機(jī)構(gòu)投資者制度；大力培育和發(fā)展外匯市場(chǎng)，夯實(shí)外匯市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，豐富外匯市場(chǎng)交易主體和品種，提高外匯市場(chǎng)自我出清能力，等等。上述改革措施順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，符合廣大市場(chǎng)主體的期盼，獲得了各類市場(chǎng)主體的積極評(píng)價(jià)。

　　著力改進(jìn)服務(wù)，不斷提高貿(mào)易和投資便利化水平。改進(jìn)服務(wù)始終是外匯管理工作的基礎(chǔ)。近年來，我們更加重視基層調(diào)研，根據(jù)群眾意見實(shí)事求是地對(duì)部分政策進(jìn)行調(diào)整完善。在推出每一項(xiàng)改革措施時(shí)，我們?cè)⒐芾碛诜��?wù)之中，積極推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，努力降低銀行、企業(yè)和個(gè)人辦理外匯業(yè)務(wù)的人力和物力成本。例如，近兩年實(shí)施貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革后，但凡守法合規(guī)企業(yè)均能充分享受到貨物貿(mào)易外匯收支政策便利，僅簡(jiǎn)化憑證和流程一項(xiàng)就平均為每家企業(yè)節(jié)省工資費(fèi)用約7萬余元，銀行辦理貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)時(shí)間也由平均每單26分鐘縮短為9分鐘。

　　堅(jiān)持底線思維，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的紅線。外匯管理的一個(gè)重要功能是防范外部風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。近年來，我們始終將防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，從管理制度、管理方式、技術(shù)手段和隊(duì)伍建設(shè)等入手，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析，完善事后監(jiān)管，健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，穩(wěn)步提升跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，切實(shí)保障國家經(jīng)濟(jì)金融安全。同時(shí)，我們把防范風(fēng)險(xiǎn)放在外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理的首要位置，不斷完善外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理體制機(jī)制，優(yōu)化貨幣和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)多元化經(jīng)營，適時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)管理政策，優(yōu)化海外機(jī)構(gòu)經(jīng)營平臺(tái)，切實(shí)保障了外匯儲(chǔ)備的安全、流動(dòng)和保值增值。

　　三、進(jìn)一步全面深化外匯管理改革的工作要點(diǎn)

　　進(jìn)一步深化外匯管理改革，要以貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神為動(dòng)力，牢牢把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，緊緊圍繞促進(jìn)國際收支基本平衡這一戰(zhàn)略目標(biāo)，大膽推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，大力推動(dòng)貿(mào)易和投資便利化，不斷提升外匯管理服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，以實(shí)實(shí)在在的改革成果回應(yīng)廣大人民群眾的熱切期盼。

　　堅(jiān)持把推進(jìn)改革作為做好外匯管理工作的重點(diǎn)。要緊扣建立健全調(diào)節(jié)國際收支的市場(chǎng)機(jī)制和管理體制，進(jìn)一步完善外匯管理中長(zhǎng)期工作規(guī)劃，對(duì)外匯管理各項(xiàng)重要任務(wù)進(jìn)行梳理，確定實(shí)施步驟、時(shí)限以及分工，明確路線圖和時(shí)間表。有序推進(jìn)資本市場(chǎng)開放，改進(jìn)和完善外債管理體制，加快推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換。深入研究“托賓稅”、無息存款準(zhǔn)備金、外匯交易手續(xù)費(fèi)等價(jià)格調(diào)節(jié)手段，抑制短期投機(jī)套利資金流出入。擴(kuò)大外匯市場(chǎng)開放，放寬交易范圍，增加交易主體，豐富避險(xiǎn)保值產(chǎn)品，逐步建成一個(gè)成熟發(fā)達(dá)的多層次外匯市場(chǎng)體系。

　　堅(jiān)持把防范跨境資金流動(dòng)沖擊作為做好外匯管理工作的關(guān)鍵。要密切跟蹤形勢(shì)變化，針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，加快建立跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)和指標(biāo)體系，充實(shí)以逆周期調(diào)節(jié)為主的政策預(yù)案。加強(qiáng)與相關(guān)部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)，不斷豐富和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)的合作形式和機(jī)制，著力形成防范跨境資金流動(dòng)沖擊的監(jiān)管合力。堅(jiān)持多元化和分散化投資，管好和用好外匯儲(chǔ)備，加大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)配置，提高外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理能力，實(shí)現(xiàn)安全、流動(dòng)、保值增值的經(jīng)營目標(biāo)。

　　堅(jiān)持把服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為做好外匯管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，善于換位思考，促進(jìn)政策調(diào)整與市場(chǎng)主體商業(yè)運(yùn)作模式相銜接，為守法合規(guī)市場(chǎng)主體盡可能創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。優(yōu)化流程和手續(xù)，通過改進(jìn)服務(wù)來深化改革，切實(shí)提升貿(mào)易和投資便利化程度，降低外匯管理的社會(huì)成本，真正做到寓管理于服務(wù)之中。積極支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)于具備條件的地區(qū)可通過試點(diǎn)等方式，鼓勵(lì)開展外匯管理政策創(chuàng)新。

　　堅(jiān)持依法行政和簡(jiǎn)政放權(quán)。緊緊圍繞處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，大力推進(jìn)行政審批制度改革，全面提升行政效能。著力加強(qiáng)外匯管理法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步加大法規(guī)清理力度，切實(shí)推動(dòng)管理重點(diǎn)從“正面清單”向“負(fù)面清單”轉(zhuǎn)變。深入推動(dòng)政務(wù)公開，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，不斷完善外匯管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約機(jī)制。（原文刊載于《求是》2014年第1期）