剛剛結(jié)束的2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”。這也是對(duì)若干年來(lái)中國(guó)增長(zhǎng)道路的一個(gè)概括，也是對(duì)中國(guó)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展方向的描述。

過(guò)去的十年可謂中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“黃金十年”。如果說(shuō)人口紅利、改革紅利、全球化紅利是中國(guó)抓住這一輪發(fā)展機(jī)遇的內(nèi)在因素，那么城市建設(shè)創(chuàng)造的巨大內(nèi)需、數(shù)億農(nóng)業(yè)人口向城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造的有效供給，則是快速發(fā)展的外在表現(xiàn)。

過(guò)去的十年也是充滿爭(zhēng)議的十年。尤為突出的是，翻了幾番的房價(jià)超過(guò)了眾多普通民眾的購(gòu)買能力。新邁入職業(yè)道路的青年群體感受到的房?jī)r(jià)壓力最大，新生代農(nóng)民工甚至很難看到融入城市的希望。地方政府采取城市改造或?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地等方式，再通過(guò)出讓土地獲取高額可支配政府財(cái)力的行為，通俗地說(shuō)即所謂“土地財(cái)政”，被認(rèn)為侵犯農(nóng)民利益、制造了拆遷矛盾，還被認(rèn)為是房?jī)r(jià)高企的主要原因。與相關(guān)法律相沖突的地方融資平臺(tái)在這一時(shí)期也突飛猛進(jìn)，既有力推進(jìn)了城鎮(zhèn)建設(shè)，也讓許多評(píng)論者開始擔(dān)心會(huì)不會(huì)發(fā)生中國(guó)式次貸。

如果我們仔細(xì)分析，地方政府將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“經(jīng)營(yíng)城市”，是“成就”與“爭(zhēng)議”背后的內(nèi)在統(tǒng)一邏輯。始于1998年的房改創(chuàng)造了居民對(duì)于住房的巨大需求，土地制度又給地方政府獲取土地出讓收入創(chuàng)造了條件。在追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)下，地方政府開始注重以城市為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以土地為資本金，借助金融系統(tǒng)的信貸擴(kuò)大了城市建設(shè)的資金規(guī)模。城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大與城市面貌的改善，在大量房產(chǎn)投機(jī)與投資現(xiàn)象的助長(zhǎng)之下，使得房?jī)r(jià)與地價(jià)不斷上漲，土地出讓收入規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而形成正反饋。簡(jiǎn)而言之，“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”的融資機(jī)制，是地方政府經(jīng)營(yíng)城市的“魔法杖”。這種融資機(jī)制是“成就”與“爭(zhēng)議”的結(jié)合體，它既給城鎮(zhèn)建設(shè)飛速發(fā)展提供了強(qiáng)大的資金支持，也使得以房?jī)r(jià)高企為代表的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越難以承受。

這樣的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制合理嗎？

所謂“追求政績(jī)”與“經(jīng)營(yíng)城市”并非什么壞事。以人均GDP衡量的發(fā)展水平高低，是中華民族能否實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的核心標(biāo)志。在發(fā)達(dá)國(guó)家100年前的歷史上，如美國(guó)的1840年至1880年期間，地方政府同樣熱衷與類似于中國(guó)“經(jīng)營(yíng)城市”的市政建設(shè)，既大幅改善了城市面貌，又成就了美國(guó)歷史上增長(zhǎng)最快的時(shí)期。以此觀之，中國(guó)地方政府的行為目標(biāo)并不存在什么問(wèn)題，既符合“發(fā)展是硬道理”這一戰(zhàn)略思想，也符合“城鎮(zhèn)化是增長(zhǎng)動(dòng)力”這一戰(zhàn)略方向。

存在爭(zhēng)議的應(yīng)是“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”這一城市建設(shè)融資機(jī)制。其不合理之處主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)。首先，借助這一融資機(jī)制，地方政府的城市建設(shè)資金近乎在財(cái)政體外循環(huán)，正常的預(yù)算以及財(cái)政管理程序無(wú)法發(fā)揮作用，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費(fèi)、腐敗以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。從這一角度看，將土地出讓收入稱之為“土地財(cái)政”，確為財(cái)稅部門難以承受。其次，這一融資機(jī)制也不公平。土地出讓收入是地方融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)看，房?jī)r(jià)中包含的土地出讓收入越來(lái)越高，收入較低人群受資金約束購(gòu)房時(shí)間推遲，意味著其購(gòu)房時(shí)承擔(dān)的絕對(duì)和相對(duì)稅負(fù)都越來(lái)越重；收入較高人群較早買房意味著稅負(fù)較輕。更嚴(yán)重的是，高收入人群甚至可能通過(guò)投機(jī)性或投資性購(gòu)買房產(chǎn)獲取額外收益，使得問(wèn)題更加惡化。

展望未來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城市生活人口將以億為單位繼續(xù)增加，城市建設(shè)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大以及市政設(shè)施的內(nèi)部改良，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真正市民化需要大幅增加公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施，這些都離不開巨額資金的支持，離不開融資機(jī)制的創(chuàng)新。

從發(fā)達(dá)國(guó)家歷史來(lái)看，財(cái)政、信貸、證券是市政建設(shè)的三種主要融資方式，一般說(shuō)來(lái)三種方式會(huì)長(zhǎng)期共存，相互配合。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)需要的，應(yīng)是推廣房產(chǎn)稅抑制土地財(cái)政，同時(shí)盡快啟動(dòng)市政債，多管齊下為城市建設(shè)融資。

具體說(shuō)來(lái)，以保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅抑制住房投機(jī)、投資需求，在市場(chǎng)機(jī)制作用之下，這將制約土地財(cái)政的增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)從土地財(cái)政到房產(chǎn)稅的部分轉(zhuǎn)換。為彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的不足，首先要對(duì)市政建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，能夠自行平衡資金的則以項(xiàng)目公司方式走信貸，政府不再承擔(dān)資金責(zé)任。其次，可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家，允許市級(jí)政府單獨(dú)發(fā)行，省級(jí)政府與縣級(jí)政府捆綁發(fā)行市政債，依賴公開證券市場(chǎng)為缺少現(xiàn)金回報(bào)的城市建設(shè)項(xiàng)目融資，同時(shí)以市政債資金替換現(xiàn)有需要地方政府承擔(dān)的融資平臺(tái)債務(wù)，化解風(fēng)險(xiǎn)。市政債是這一城市建設(shè)新型融資機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化大局的必要改革。

首先，采用市政債為城市建設(shè)融資符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也符合中國(guó)國(guó)情。市政建設(shè)的受益時(shí)間很長(zhǎng)，因此采取債務(wù)形式將其成本在代際間分擔(dān)非常必要。單純依賴財(cái)政資金進(jìn)行市政建設(shè)存在代際不公平，且會(huì)拖累市政建設(shè)的步伐。如上述美國(guó)1840-1880年間市政建設(shè)，就主要依賴規(guī)模擴(kuò)大了32倍的市政債的資金支持。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景依然看好的背景下，利用市政債支持城市建設(shè)，經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)所帶來(lái)的稅收增加用于償還債務(wù)，進(jìn)而能夠形成正反饋。

其次，“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”融資方式，其運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)是市政建設(shè)項(xiàng)目能帶來(lái)顯性回報(bào)，如地鐵帶來(lái)的周邊地價(jià)上升，進(jìn)而不斷上漲的土地純收益能用于償還債務(wù)等。但未來(lái)城市建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是眾多無(wú)法帶來(lái)顯性回報(bào)的項(xiàng)目，如地下水利、環(huán)保等。拆遷成本的快速上漲，也使得“土地財(cái)政”能提供的資本金越來(lái)越少。這一切都表明，即使不考慮現(xiàn)有融資方式所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，其運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)也逐步喪失，必須要靠以一般稅收為償還基礎(chǔ)的市政債來(lái)替代。

最后，現(xiàn)有“地方融資平臺(tái)”具有項(xiàng)目打包貸款、財(cái)政資金償還等類似于市政債的性質(zhì)，兩者的差別在于市政債利用了公開資本市場(chǎng)，地方融資平臺(tái)僅是單個(gè)銀行與政府之間的交易。但對(duì)于政府融資來(lái)說(shuō)，公開市場(chǎng)恰是非常重要的外部制約。在公開市場(chǎng)融資，需要地方政府增加預(yù)算透明度，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目有良好的規(guī)劃，對(duì)于未來(lái)的償還計(jì)劃有清晰的說(shuō)明。中國(guó)式的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)將從制度層面推進(jìn)地方財(cái)政的全方位改革，因此與市政債相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)須過(guò)分擔(dān)心。（作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任）

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