第三，推進(jìn)市民化，必須加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對農(nóng)民工群體的全覆蓋。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實。對于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計劃生育等，應(yīng)率先實現(xiàn)同等對待。與城市戶籍緊密掛鉤

的低保、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工，要通過逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，最終達(dá)到消除戶口待遇差別的目標(biāo)。

1.以強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任為重點，切實保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利。輸入地政府要將農(nóng)民工隨遷子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇。制定實施以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，基本普及農(nóng)民工隨遷子女學(xué)前三年教育；全面實行農(nóng)民工隨遷子女基本在輸入地、基本在全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育的政策，城鎮(zhèn)公辦中小學(xué)要全部對農(nóng)民工隨遷子女開放，實行與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，促進(jìn)社會融合；全面實行農(nóng)民工隨遷子女納入輸入地中等職業(yè)教育招生范圍，對長期在本地就讀的學(xué)生，允許參加中考、高考。

據(jù)第六次人口普查，2010年，我國共有2.2億流動人口。其中0-5歲學(xué)齡前兒童898.5萬人，占4.1%，6-14歲義務(wù)教育段兒童1675.4萬人，占7.6%，15-17歲高中年齡段人口1289.9萬人，占5.9%（其中已務(wù)工經(jīng)商的占15%，約193.5萬人）。學(xué)齡前和高等教育前學(xué)齡隨遷子女合計3683.8萬人，占流動人口的17.6%。目前，解決流動人口子女接受義務(wù)教育 “兩為主”政策基本得到落實。從教育需求來看，大量在城市接受完義務(wù)教育的農(nóng)民工隨遷子女，希望在當(dāng)?shù)亟邮芨咧须A段教育。而其中的重點和難點是從小生在城市，并在城市接受了完整義務(wù)教育的農(nóng)民工隨遷子女，他們要回到原籍去接受高中階段教育存在諸多困難。但高考實行戶籍所在地報名制度，學(xué)生和家長考慮到高考政策而選擇回流出地省份就讀。在務(wù)工地能夠就地參加義務(wù)教育段后升學(xué)考試，已成為流動人口最為期望解決的公共服務(wù)之一。據(jù)中國教科院政策研究中心調(diào)查， 77.8%的隨遷子女家長希望孩子在務(wù)工地就讀高中，11.1%的隨遷子女家長希望孩子在務(wù)工地就讀職業(yè)學(xué)校。多數(shù)農(nóng)民工現(xiàn)實地把融入城市的希望寄托在子女身上，盡快實現(xiàn)隨遷子女在務(wù)工地參加中高考，提供代際流動的上升渠道，是促進(jìn)社會融合和穩(wěn)定流動人口的重大舉措。

近日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等四部委《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）�！兑庖姟返某雠_，標(biāo)志著我國流動人口隨遷子女教育政策保障體系基本形成，對完善流動人口服務(wù)管理政策、加快基本公共服務(wù)均等化并進(jìn)而推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重大意義。做好《意見》的落實工作，必須加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌好各方權(quán)益，確保當(dāng)?shù)厣鐣�秩序穩(wěn)定、確保高考有序進(jìn)行，并使得該項政策的落實與引導(dǎo)流動人口合理分布的總體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致起來。

由于高中段教育屬非義務(wù)教育，經(jīng)費投入主要來自地方財政，在投入體制不變的情況下，地方政府?dāng)U大生源和放開中高考的積極性不大，表現(xiàn)出 “不得不做，不可多做”的復(fù)雜心態(tài)。取消高考戶籍限制面臨的最大挑戰(zhàn)是，可能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以農(nóng)民工為主體的流動人口的大規(guī)模聚集和向西部及基礎(chǔ)教育相對薄弱地區(qū)有組織的高考移民，甚至造成全國范圍內(nèi)人口的無序流動。從調(diào)查的情況看，一些人口集中流入的省市現(xiàn)有的教育資源已難以承載不斷擴(kuò)大的以農(nóng)民工為主體的流動人口子女的就學(xué)需求。如果簡單取消中考和高考的戶籍限制，可能帶來的后續(xù)人口壓力和不斷增長的心理預(yù)期將使城市資源更加難以承受。調(diào)整完善中考高考報考政策，必須考慮到各省市以農(nóng)民工為主體的流動人口情況的巨大差異，以省級人民政府統(tǒng)籌調(diào)控為主，鼓勵流動人口高度集中的地區(qū)先行先試。

從政策路線圖來看，應(yīng)按照“先省內(nèi)后省外，先中小城市后特大城市，先職業(yè)后普通，先中考后高考”的原則逐步放開。先放開省內(nèi)流動人口隨遷子女就地參加中考和高考，后放開外省市流動人口隨遷子女。先放開流動人口壓力較小的中小城市，后放開壓力較大的特大城市。先放開中職和高職對流動人口隨遷子女招生，后放開普通高中和高校。先放開中考，后放開高考。先放開長期在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)的隨遷子女，特別是在城市接受了完整義務(wù)教育的隨遷子女，后放開連續(xù)學(xué)習(xí)時限短的隨遷子女。

2.以根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源為重點，保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)。合理調(diào)整基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局，提高農(nóng)民工集中地基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，保障農(nóng)民工享受安全、公益、便利的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)民工聚居地環(huán)境衛(wèi)生和疾病預(yù)防控制工作力度。依法保障農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)益，建立職業(yè)病防治專項基金，實施農(nóng)民工職業(yè)病防治行動計劃，落實用人單位的主體責(zé)任，從源頭上預(yù)防控制職業(yè)病危害。將農(nóng)民工職業(yè)病防治納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系，列入國家重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目。加強(qiáng)基層計劃生育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，健全實有人口信息化管理體系，建立國家和省級流動人口經(jīng)費保障制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善流動人口計劃生育服務(wù)管理全國“一盤棋”機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民工計劃生育基本公共服務(wù)均等化。

3.以完善和整合“碎片化”的社會保障體系為重點，擴(kuò)大農(nóng)民工社會保障覆蓋面。建立健全城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之間、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移銜接辦法，實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險關(guān)系全接續(xù)。針對農(nóng)民工工資收入低的特點，制定促進(jìn)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的政策措施。完善在城鎮(zhèn)從事個體經(jīng)營或靈活就業(yè)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的實施辦法。完善失業(yè)保險政策，保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加失業(yè)保險并享受相應(yīng)待遇。整合經(jīng)辦管理資源，提高對農(nóng)民工的社保服務(wù)水平。擴(kuò)大農(nóng)民工參保覆蓋面，力爭到“十二五”期末實現(xiàn)社會保險對農(nóng)民工群體的廣覆蓋，“十三五”期末實現(xiàn)全覆蓋。建立惠及農(nóng)民工的社會救助制度，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障范圍。

4.以推動農(nóng)民工納入住房保障范圍為重點，積極改善農(nóng)民工居住條件。將農(nóng)民工住房納入各級政府城鎮(zhèn)住房保障規(guī)劃，并將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入公共租賃住房供應(yīng)范圍。綜合運用財政、金融、土地等政策工具，吸引社會資金參與面向農(nóng)民工的保障性住房建設(shè)運營，引導(dǎo)農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)建設(shè)農(nóng)民工公寓。制定適合農(nóng)民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴(kuò)大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面，保障繳存住房公積金農(nóng)民工提取和使用個人貸款的權(quán)益。支持農(nóng)民工通過租購合適的商品房和居住集體宿舍等多種方式解決住房問題，并逐步將居住陋屋（地下室、棚戶區(qū)、工棚等）的農(nóng)民工遷至宜居房屋居住。

第四，推進(jìn)市民化，必須加快推進(jìn)戶籍管理制度改革。盡快實行流動人口居住證制度，使農(nóng)民工及其隨遷親屬在務(wù)工經(jīng)商地依法進(jìn)行居住登記、并享受規(guī)定的各項基本公共服務(wù)。把農(nóng)民工信息納入統(tǒng)一的流動人口信息綜合數(shù)據(jù)庫和共享平臺。積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，放開縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的戶口遷移政策，進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策。

第五，推進(jìn)市民化，必須依法保障農(nóng)民工土地權(quán)益。我們對6000多位農(nóng)民工的調(diào)查表明，他們絕大多數(shù)不愿以置換的方式（土地?fù)Q戶口）來獲取城鎮(zhèn)居民身份。首先，83.6%的農(nóng)民工在進(jìn)城定居后希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉(zhuǎn)，10.4%的人希望以入股分紅的方式處置承包地，只有8.2%的人表示愿意以土地?fù)Q戶口。其次，66.7%的人愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)。33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權(quán)，其中12.3%的人希望能有償轉(zhuǎn)讓，11.4%的人希望能置換城里的住房，4.8%的人希望給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄，還有4.8%的人希望以其他方式處置。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的土地不僅具備保障功能，表現(xiàn)出日益增值的財產(chǎn)功能。農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權(quán)意識日益強(qiáng)化，要求對土地具有更大的處置權(quán)。推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程中土地政策的出臺，必須建立在充分尊重農(nóng)民自主選擇的基礎(chǔ)上。不得強(qiáng)制收回在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工宅基地和承包地。要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地（林地、草地）和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制。

第六，推進(jìn)市民化，加快建立保障公共服務(wù)均等化的財政體制。推進(jìn)農(nóng)民工平等享受公共服務(wù)，必須劃分中央與地方在農(nóng)民工公共服務(wù)支出上的責(zé)任。從地方財政講，要按照以人為本的原則，以各項民生支出為載體，著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加基本公共服務(wù)投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務(wù)體系。主要是通過增加基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、基本住房保障等方面的財政投入，同時與加強(qiáng)基本公共服務(wù)的規(guī)劃制訂和制度建設(shè)相結(jié)合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和水平的均衡。從中央財政講，要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，進(jìn)一步加大對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，尤其是財力性轉(zhuǎn)移支付。中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，要考慮地方外來人口的公共服務(wù)支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數(shù)量掛鉤，與各地提高基本公共服務(wù)均等化水平的工作努力程度掛鉤。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任）（來源：中國經(jīng)濟(jì)報告）