英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)發(fā)表文章：中國(guó)大部制改革構(gòu)思 作者沈建光

中國(guó)的政府體制改革被認(rèn)為是今后經(jīng)濟(jì)體制改革的主要部分，甚至是前提條件。前些日子網(wǎng)上流傳出中國(guó)政府大部制改革的藍(lán)圖，即把國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的二十多個(gè)部門合并成十幾個(gè)超級(jí)部門，中共十八大報(bào)告也提到“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”。所謂大部門體制，是指性質(zhì)相近的部門進(jìn)行合并，把密切相關(guān)的職能集中在個(gè)大的部門統(tǒng)一行使。這樣可以減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡(jiǎn)化處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié)，有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府�？梢哉f，政府部門的重組合并將是新領(lǐng)導(dǎo)層在今后五年的一項(xiàng)主要工作。

筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)改革現(xiàn)在迫切需要從宏觀調(diào)控部門著手，即進(jìn)行人民銀行、發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部這四大宏觀調(diào)控部門的重組和改革。核心目標(biāo)是建立貨幣和財(cái)政政策為主的部門框架體系，大幅提高人民銀行的在國(guó)務(wù)院內(nèi)的地位，職能及對(duì)貨幣政策的主導(dǎo)權(quán)，及合并財(cái)政部和發(fā)改委，成立一個(gè)超級(jí)財(cái)政部，使財(cái)政的收入和支出在一個(gè)新的部門統(tǒng)一管理下，開啟財(cái)政體制改革的道路。本文主要討論人民銀行，下篇將討論財(cái)政體制。

目前中國(guó)現(xiàn)行實(shí)行“一行三會(huì)”(人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì))體制，即央行專注于貨幣政策的制定和實(shí)施，而銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)一起，構(gòu)成了覆蓋銀行、證券、保險(xiǎn)等三大領(lǐng)域的監(jiān)管體系，基本建立了“一行三會(huì)”信息共享和政策協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，現(xiàn)存問題是中央銀行制定貨幣政策獨(dú)立性有限，尤其是利率是多部門博弈和協(xié)調(diào)，例如匯率政策與商務(wù)部的協(xié)調(diào)，和其他宏觀經(jīng)濟(jì)部門尤其是三會(huì)的協(xié)調(diào)的難度也不小。

根據(jù)中國(guó)《人民銀行法》第二條明確規(guī)定，人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制訂和執(zhí)行貨幣政策。具體來(lái)講，中國(guó)人民銀行在組織獨(dú)立性上，隸屬于國(guó)務(wù)院，其在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行貨幣政策、履行其職責(zé)。政策獨(dú)立性上，人民銀行享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決定權(quán)，但年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等貨幣政策的決策權(quán)集中于國(guó)務(wù)院。因此，目前央行的目標(biāo)制定權(quán)和工具執(zhí)行權(quán)并不完備。而每年的宏觀調(diào)控是由中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)，央行要配合年度宏觀調(diào)控目標(biāo)，因此所謂加強(qiáng)央行制訂和執(zhí)行貨幣政策獨(dú)立性不過是空中樓閣。

伴隨著中國(guó)人民幣國(guó)際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國(guó)中央銀行的貨幣政策調(diào)控難度將逐步加大，對(duì)人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策能力要求也越來(lái)越高。其一，正如金融理論中的定理“蒙代爾不可能三角”所證實(shí)，一國(guó)在實(shí)現(xiàn)貨幣國(guó)際化進(jìn)程中，無(wú)法同時(shí)實(shí)現(xiàn)資本自由流動(dòng)貨幣政策獨(dú)立性和匯率穩(wěn)定性的目標(biāo)。因此，隨著人民幣國(guó)際化進(jìn)程不斷推進(jìn)，也對(duì)中國(guó)貨幣政策獨(dú)立性和物價(jià)穩(wěn)定提出更高要求。

其二，人民幣國(guó)際化的推進(jìn)，涉及資本項(xiàng)目管制的放開，人民幣離岸市場(chǎng)的發(fā)展，人民幣匯率制度改革及利率市場(chǎng)化的穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)人民銀行的權(quán)責(zé)和要求進(jìn)一步加大，也對(duì)監(jiān)管的要求越來(lái)越高。

因此筆者認(rèn)為，金融領(lǐng)域的大部制改革也應(yīng)抓住人民幣國(guó)際化時(shí)機(jī)，通過深化經(jīng)濟(jì)金融體制改革建立有效的防范金融風(fēng)險(xiǎn)制度和健全的金融體系基礎(chǔ)，使得若沖擊一旦發(fā)生，能夠迅速地通過政策工具的運(yùn)用加以化解。

由于人民銀行和三會(huì)（證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)）都屬于部級(jí)單位，而且彼此之間的權(quán)責(zé)有重合的地方，因此有些政策不免會(huì)統(tǒng)籌不佳，產(chǎn)生沖突。如2008年及2009年信貸擴(kuò)張使得央行抑制通脹的目標(biāo)屢次落空，缺乏獨(dú)立性被認(rèn)為是造成這階段中國(guó)貨幣政策效果不佳的主要原因。

此外，目前的“一行三會(huì)”所構(gòu)建的監(jiān)管格局，導(dǎo)致金融市場(chǎng)的機(jī)械分割，不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場(chǎng)監(jiān)管體系。如在表外業(yè)務(wù)中，金融衍生產(chǎn)品的交易占有相當(dāng)大的比重，而且近些年來(lái)金融衍生產(chǎn)品的場(chǎng)外交易發(fā)展迅速，均屬于金融監(jiān)管的盲點(diǎn)。然而，中央銀行和證券管理當(dāng)局似乎都無(wú)明確的監(jiān)管責(zé)任。

再如目前影子銀行急速擴(kuò)張，但監(jiān)管的缺位使得影子銀行在灰色地帶運(yùn)行，其風(fēng)險(xiǎn)也得不到有效控制；而其具有傳導(dǎo)快、影響廣的特點(diǎn)，使得影子銀行的發(fā)展大大超出決策者的預(yù)期。比如，2008年美國(guó)次貸危機(jī)，就是由于影子銀行發(fā)展過程中沒有明確的部門對(duì)其監(jiān)管，使得金融統(tǒng)計(jì)信息嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)既不能及時(shí)反映危機(jī)跡象，危機(jī)發(fā)生后又無(wú)法通過金融統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確判斷并估計(jì)危機(jī)擴(kuò)散和傳染的風(fēng)險(xiǎn)。

有學(xué)者提出，就是將銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)一起組成國(guó)家金融業(yè)監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管、同時(shí)對(duì)影子銀行進(jìn)行規(guī)范管理、受理和查處金融業(yè)違法行為，整頓規(guī)范金融市場(chǎng)�；蚩梢园凑铡敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”的管理體制。三部門派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行整合后，調(diào)整為省以下垂直管理體制，全面負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管工作。但筆者不同意有種觀點(diǎn)，在目前條件下，三會(huì)的分設(shè)還是必要的，但需要人民銀行的協(xié)調(diào)，整合監(jiān)管資源以進(jìn)行更高層次的宏觀審慎混業(yè)監(jiān)管，達(dá)到監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)來(lái)降低監(jiān)管成本。

長(zhǎng)期在中國(guó)銀行和金融界任要職的著名學(xué)者謝平提出，可以在目前金融旬會(huì)的基礎(chǔ)上設(shè)立由國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)、人民銀行、財(cái)政部、三個(gè)監(jiān)管當(dāng)局等領(lǐng)導(dǎo)組成的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”，對(duì)涉及中國(guó)金融穩(wěn)定的重大事項(xiàng)實(shí)行票決機(jī)制，明確問責(zé)制，可減少事事上報(bào)國(guó)務(wù)院的壓力。同時(shí)，加強(qiáng)人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面的職能。

這個(gè)建議是對(duì)目前中央銀行制約的一種重要改進(jìn)，但筆者還是認(rèn)為，人民銀行雖屬于國(guó)務(wù)院組成部門，但地位應(yīng)該大大提高，并有協(xié)調(diào)和銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職能。將有關(guān)金融規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、服務(wù)體系建設(shè)職能和機(jī)構(gòu)劃入中國(guó)人民銀行管理。人民銀行對(duì)這個(gè)金融穩(wěn)定負(fù)責(zé)，并對(duì)對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。

在諸多國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)會(huì)議中（如G20等），央行行長(zhǎng)及財(cái)長(zhǎng)會(huì)議往往是重中之重。而中國(guó)的銀行行長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)，和國(guó)外的同行比，決策權(quán)的含金量是大幅縮水的。就財(cái)政金融問題，中國(guó)往往需要來(lái)兩個(gè)分管副總理才能協(xié)調(diào)。今后，要么大大強(qiáng)化央行和財(cái)政部的職能，加強(qiáng)央行行長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)的決策權(quán)，直接對(duì)總理負(fù)責(zé)，或者就是由分管副總理兼任——畢竟，這是有先例的：朱熔基就曾兼任人行行長(zhǎng)。