從中國目前熱議的城鎮(zhèn)化思路看，重點似乎放在城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這兩個方面，而官方也已經(jīng)把農(nóng)村的城鎮(zhèn)化作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要手段，路徑則主要靠產(chǎn)業(yè)推動，即所謂的“三化一體”：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。但從人口流動的現(xiàn)狀看，農(nóng)村人口在大幅減少，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展既靠需求，又靠要素供給。經(jīng)濟(jì)社會中的各種關(guān)系縱橫交錯，故一廂情愿的行政規(guī)劃往往會釀成大錯，必須反省過去、正視現(xiàn)實。

　　城鄉(xiāng)一體化不能靠農(nóng)村工業(yè)化來推進(jìn)

　　中國的農(nóng)村工業(yè)化概念產(chǎn)生于上個世紀(jì)的30年代，當(dāng)初是鑒于農(nóng)村人口因過剩而大量涌入城市所提出的對策，但并沒有實質(zhì)性推動。農(nóng)村工業(yè)化真正興起時是上世紀(jì)80年代，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式出現(xiàn)在全國各地，成為當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力量。這也是政府所希望的，即鼓勵農(nóng)村勞動力“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，一方面減輕城市壓力，另一方面則可以藉此來逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事實上存在著政企不分的問題，同時產(chǎn)生低激勵和負(fù)激勵效應(yīng)，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模式逐步演變。

　　農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰，除了模式有問題，還與工業(yè)化過程中的產(chǎn)業(yè)升級要求和集聚化特征有關(guān)。那么，農(nóng)村工業(yè)化今后能否二次崛起呢？筆者認(rèn)為可能性不大。

　　首先，農(nóng)村面臨生產(chǎn)要素中的主要一大要素──勞動力的缺乏。我們看到，農(nóng)村人口的不斷遷移，以至出現(xiàn)了農(nóng)村青壯年勞動力普遍短缺的現(xiàn)象。連今年春節(jié)《人民日報》也轉(zhuǎn)載了農(nóng)村老人感慨“村里缺年輕人，連喪事也難辦”的案例。按筆者估算，目前中國農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動的人口大約在1.6億左右，比國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)整整低一個億左右。中國的農(nóng)業(yè)實際上主要是靠老年農(nóng)民來支撐的。盡管國家統(tǒng)計局顯示仍有2.66億第一產(chǎn)業(yè)勞動力在農(nóng)村，但占全國三分之一就業(yè)人口只貢獻(xiàn)5%多一點的GDP，這個數(shù)據(jù)可靠嗎？

　　其次，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)來推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化，說白了還是政府行為，從過去30多年來中國大大小小工業(yè)園區(qū)規(guī)劃和運營的情況看，大部分是失敗的，普遍存在區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化競爭、缺乏集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象。而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的工業(yè)園區(qū)，能否吸引具有一定規(guī)�；蛳冗M(jìn)的制造業(yè)來投資，除了一些區(qū)位優(yōu)勢好的地方外，本身就存疑。從現(xiàn)實情況看，不少企業(yè)為享受園區(qū)的減稅和退稅政策，只設(shè)一張辦公臺，異地經(jīng)營現(xiàn)象十分普遍。更令人擔(dān)憂的是，一些高污染行業(yè)的企業(yè)給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成的損害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和稅收的貢獻(xiàn)。

　　第三，農(nóng)村工業(yè)化存在如何與產(chǎn)業(yè)升級的大趨勢相適應(yīng)的問題。中國畢竟已經(jīng)步入了重化工業(yè)化的后期，上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，與當(dāng)初中國處于工業(yè)化早中期有關(guān)，故那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有比較優(yōu)勢。這些年來，勞動力成本、資金成本、環(huán)保成本等都大幅上升，制造業(yè)投資增速也開始明顯下降，由于中國的勞動力流動性較好，落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的勞動力成本差異性也不大。因此，在投資意愿下降的情況下，農(nóng)村工業(yè)化的需求又來自哪里呢？

　　行政規(guī)劃下的“造城運動”高成本低收益

　　從2000年開始的“造城運動”，帶來的是城鎮(zhèn)土地利用效率的下降。據(jù)來自衛(wèi)星遙感圖像的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1990年到2000年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬平方公里增長到2.18萬平方公里，增長78.3%；到2010年，這個數(shù)字達(dá)到4.05萬平方公里，又增長85.5%。而另一方面，最近10年間城鎮(zhèn)新增常住人口不足50%，且從2000年開始，中國城市建成區(qū)的使用效率開始下降。它表現(xiàn)為，單位面積內(nèi)GDP的增勢明顯減緩，且這10年間所擴(kuò)張的面積中68.7%來自耕地，這是對農(nóng)業(yè)和環(huán)境的極大破 壞。當(dāng)?shù)匦姓�部門在對城市進(jìn)行規(guī)劃時，多不顧及當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，如中國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴(yán)重缺水，這樣去擴(kuò)張城市，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，無疑是竭澤而漁。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國90%以上城市水域已經(jīng)嚴(yán)重污染。

　　其實，行政規(guī)劃下的城鎮(zhèn)化最可悲的，就是以各種名目來設(shè)計假大空的投資項目，如巨資建造人造景點、奢華體育娛樂場館、巨大政府辦公大樓，造成投資的巨大浪費，而另一方面，用于民生方面的卻少之又少。

　　中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入減速發(fā)展階段，這顯然與工業(yè)化進(jìn)程有關(guān)，數(shù)據(jù)表明，無論是日本、韓國還是臺灣地區(qū)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高增長階段結(jié)束之后，下一階段經(jīng)濟(jì)增速幾乎減半。如果說2000年前中國的城鎮(zhèn)化主要靠工業(yè)化來推進(jìn)，2000年至今中國的城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和地方政府“造城運動”雙輪驅(qū)動的話，那么，今后中國的城鎮(zhèn)化如果單純靠造城，恐怕已難以持續(xù)下去了。

　　我們看到，2011年的全國土地出讓收入達(dá)到3.15萬億的頂峰后，2012年回落到2.69萬億左右，但耕地補(bǔ)償、拆遷成本等大幅上升，中央政府又在其中提取水利、教育等基金，故地方政府靠土地財政獲得的可用于投資的資金也大幅減少。而且，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮階段已過，地方政府手中可供出售的土地也減少了，而且開發(fā)商的購買意愿也在下降，所以，2013年乃至今后土地出讓收入及與土地財政相關(guān)的收入都將繼續(xù)下降。從地方政府負(fù)債的情況看，我們估算2012年底的地方政府債務(wù)余額大致在13.07萬億（其中銀行貸款、城投債和信托資產(chǎn)三者規(guī)模大致為9.8萬億、1.14萬億和1.3萬億，從結(jié)構(gòu)來看，體現(xiàn)兩個特點：信貸余額增速放緩和非信貸融資大幅提速），高于市場預(yù)期的12萬億，占GDP的比重為23.7%，年均復(fù)合增長率為10.5%。

　　可見，地方債務(wù)的年增速達(dá)到兩位數(shù)，且資金成本也很高，若按各地制定的巨額投資規(guī)劃去融資，地方政府債務(wù)將快速增長，過不了幾年，就會不堪重負(fù)，因為政府投資要么是公益性項目，本身無收益，若投資盈利性項目，往往也難以覆蓋融資成本。

　　把更多資源配置給民眾才是城鎮(zhèn)化關(guān)鍵

　　經(jīng)歷了30多年與經(jīng)濟(jì)高增長相伴隨的城鎮(zhèn)化，中國確實應(yīng)該好好反思和總結(jié)城鎮(zhèn)化過程的得失。我們對過去所做的事情反思過少，對未來的規(guī)劃又過多。比如，中國在過去30多年中，貧富差距急劇擴(kuò)大，成為全球收入差距最大的國家之一，究竟是什么原因？或許原因很簡單：中國經(jīng)濟(jì)靠投資拉動，其中政府投資占很大比重。在政府支出（包括負(fù)債）結(jié)構(gòu)中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困救濟(jì)等社會保障方面的支出過少，而用于與民生無關(guān)的支出又過多。雖然從各級政府部門歷年發(fā)出的有關(guān)文件中都可以找到為百姓謀福利方面的諸多目標(biāo)，例如，有關(guān)解決城鎮(zhèn)農(nóng)民工城市戶口、醫(yī)療及養(yǎng)老保障、子女就學(xué)等目標(biāo)，早在2006年的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中就已經(jīng)提出，但至今仍作為新的目標(biāo)被提出。

　　與民生無關(guān)或關(guān)聯(lián)度不高的投資活動往往超前，而與民生緊密相關(guān)的支出卻往往滯后，這其實是現(xiàn)有的行政體制所決定的。盡管政府轉(zhuǎn)型的口號也早就提出，但轉(zhuǎn)型同樣遲緩。對此，無論是政府還是當(dāng)今學(xué)界，都缺乏深入的研究。比如，過去30多年來，究竟有多少與民生相關(guān)的目標(biāo)未能實現(xiàn)？成因是什么？如何治根而非治標(biāo)？當(dāng)然，這些年來已經(jīng)在民生投入方面有了明顯的增加，因為在財政支出結(jié)構(gòu)中規(guī)定了支出比例。

　　但新的擔(dān)憂是，如果新一輪城鎮(zhèn)化又演變成行政規(guī)劃下的造城運動，則所謂“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”或“公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，又將遙遙無期了。一般來講，城市的形成大致有三種模式，一是靠自然力量：交通便利、資源充裕的優(yōu)越地理環(huán)境自然形成的人口密集區(qū)；二是靠市場力量：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集聚而形成的經(jīng)濟(jì)中心；三是靠行政力量：即依靠行政權(quán)力建立起來的區(qū)域。中國的問題是行政層級眾多、權(quán)力過大、干預(yù)過強(qiáng)。即便中央的初衷是增加社會福利，縮小城鄉(xiāng)差距，到了基層，往往被打著“授人以漁”的旗號，演變成與民無關(guān)的投資活動。為何香港、澳門等都會把財政結(jié)余的收入直接發(fā)放給本地居民呢？看上去“授人以魚”不如“授人以漁”高明，但后者的執(zhí)行結(jié)果卻是大部分民眾根本吃不到魚。

　　因此，把城鎮(zhèn)化的任務(wù)交給市場和企業(yè)去做，是最好的選擇，政府應(yīng)該考慮的是如何減少冗員，節(jié)省行政費用、壓縮不必要的投資項目，如何才能把福利、把錢直接送到低收入群體中，如何減少中間環(huán)節(jié)的層層盤剝。