在一面是城鎮(zhèn)化所釋放出巨大內(nèi)需潛力，另一面是大量政府基礎(chǔ)設(shè)施投資引發(fā)債務(wù)融資膨脹的情形下，如何建立財(cái)政和債務(wù)約束機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效和債務(wù)管理，建立真正可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制，加強(qiáng)監(jiān)管并有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)已成當(dāng)務(wù)之急。

　　面對(duì)投資擴(kuò)張下的債務(wù)擴(kuò)張以及可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層已經(jīng)形成了一條嚴(yán)格監(jiān)管的思路，并采取了一系列相關(guān)措施。去年底，財(cái)政部等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱“通知”），明確劃定紅線：地方政府不得組織單位內(nèi)部員工集資購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品，不得將儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得出具擔(dān)保函，公益性質(zhì)項(xiàng)目不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。而近日，銀監(jiān)會(huì)又出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問(wèn)題的通知》重拳規(guī)整商業(yè)銀行的理財(cái)產(chǎn)品、遏制地下金融和表外借貸等影子銀行資產(chǎn)擴(kuò)張能力，嚴(yán)控政信合作泛濫，這無(wú)疑也是這一嚴(yán)管思路的延續(xù)。

　　城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資擴(kuò)張是具有內(nèi)生性的。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，當(dāng)然更需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入“中速增長(zhǎng)”，結(jié)構(gòu)性減稅、以及向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型，政府剛性支出迅速增加，財(cái)政支付壓力進(jìn)一步凸顯。據(jù)測(cè)算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬(wàn)億元，根據(jù)預(yù)算草案報(bào)告，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.5427萬(wàn)億元，地方財(cái)政支出總量為11.8927萬(wàn)億元，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元。巨額投資資金從何而來(lái)一直是個(gè)大難題。

　　為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過(guò)建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺(tái)。由于政績(jī)與基建項(xiàng)目高度關(guān)聯(lián)，雖然兩年前地方債務(wù)遭遇了銀行貸款嚴(yán)格限制，但各地方債務(wù)并未得到有效遏制，而是被轉(zhuǎn)移至銀行表外通過(guò)城投債、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式滾雪球式擴(kuò)張。平臺(tái)貸、城投債、各類信托以及政信合作等債務(wù)融資模式遂成為首選。

　　目前我國(guó)的地方融資平臺(tái)約有1萬(wàn)個(gè)左右，預(yù)計(jì)今年中長(zhǎng)期平臺(tái)債務(wù)到期量將是去年的1.65倍，如果結(jié)合市場(chǎng)配置與投資需求規(guī)模，預(yù)計(jì)今年全年的城投債凈供給量為10000億元，累計(jì)發(fā)行量將達(dá)到1.1萬(wàn)億元。由于平臺(tái)債務(wù)存在相當(dāng)大的政府隱性擔(dān)保，所以，隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕。在各地方政府的融資平臺(tái)運(yùn)作中，抵押土地資產(chǎn)以獲得貸款收入，是目前最常用的融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來(lái)源。但土地出讓金和財(cái)政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，

　　自1994年稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

　　中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類債券累計(jì)達(dá)6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%，增幅較上年同期擴(kuò)大120個(gè)百分點(diǎn)。除發(fā)行債券外，地方政府通過(guò)政信合作的方式獲取的資金也增長(zhǎng)顯著。所謂政信合作，即信托公司與各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等領(lǐng)域開(kāi)展的合作業(yè)務(wù)。這種融資主體通常是地方城市建設(shè)投資公司或?qū)嵙ζ髽I(yè)，還款通常會(huì)有地方政府或地方人大列入預(yù)算，或直接以地方政府的債權(quán)收益權(quán)作為融資標(biāo)的。去年三季度，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托在發(fā)行數(shù)量和規(guī)模上均超過(guò)了房地產(chǎn)信托，發(fā)行規(guī)模環(huán)比增長(zhǎng)65.25%，同比增幅高達(dá)315.37%，漲幅驚人。

　　無(wú)論是平臺(tái)貸、城投債，還是各種形式的政信合作，這些現(xiàn)行融資模式都存在融資主體的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，融資平臺(tái)缺乏外在約束機(jī)制以及還款來(lái)源上對(duì)土地收入依賴較大等問(wèn)題。由于各地的拆遷成本大幅上升，以及土地出讓收入的日漸減少， 2012年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財(cái)政總收入的20%，相比2010年31.7%的峰值急劇下降。從中長(zhǎng)期看，地方政府非得通過(guò)加緊拓展高科技開(kāi)辟新的財(cái)源不可。

　　當(dāng)前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮(zhèn)化過(guò)程中所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴(kuò)張引發(fā)的債務(wù)擴(kuò)張。因此，未來(lái)有效建立財(cái)政和債務(wù)約束機(jī)制，唯有“多管齊下，標(biāo)本兼治”，合理劃分各級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)，推動(dòng)以支出責(zé)任對(duì)等為目標(biāo)的分級(jí)財(cái)稅改革，或許才會(huì)形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式。

　　（張茉楠 作者系國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任）